گزارش جالب یک کارشناس از سرنوشت تبصره جنجالی بودجه درباره واگذاری پروژه های دولتی

گروه اقتصاد و درآمد- میلاد شیراوند: تبصره 4 قانون بودجه سال 1401 در زمان بررسی لایحه بودجه جنجال های زیادی به پا کرده بود تا جایی که برخی اقتصاددانان طی هشدارهایی خواستار مقابله با جریانی که برای تصویب این تبصره تلاش می کرد شدند. 

در این تبصره فرآیندی برای مشارکت بخش خصوصی در طرح های نیمه تمام، در حال اتمام و نا تمام دولتی تعبیه شده بود که بنا بر نظر برخی کارشناسان و اقتصاددانان فاقد شفافیت لازم برای تصمیم گیری درباره سرنوشت ده ها هزار میلیاردتومان از منابع ملی بود. 

درپی افزایش نگرانی ها این تبصره در نهایت با اصلاحاتی توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی تصویب شد که شهرام حلاج کارشناس حقوق قراردادها و مناقصات در نشستی که توسط موسسه دین و اقتصاد با عنوان «قانون بودجه سال ۱۴۰۱ در کشاکش روش‌های توسعه‌گرا و رانت محور با تاکید بر تبصره ۴ این قانون» برگزار شده است به تشریح اتفاقاتی که تحت عنوان مشارکت خصوصی و عمومی طی سال های اخیر و جریان تصویب تبصره 4 لایحه بودجه رخ داده است پرداخت و می گوید درگیری ها در جلسات بررسی آن به سطح خشنی رسیده بود.

شهرام حلاج در ابتدای سخنان خود به تشریح مفهوم مشارکت خصوصی و عمومی پرداخت و گفت: همانطور که همه می دانیم باید یک بخش عمومی که اختیارات حاکمیتی دارد در بازار وجود داشته باشد. این بخش حاکمیتی به این دلیل تاسیس شده که محصول یا خدمتی را ارائه کند. این بخش می تواند طی یک قراردادی با یک بخش خصوصی همکاری کند که طی آن قرارداد بخش خصوصی تامین محصول را بر عهده می گیرد و طبیعتا می خواهد با آورده خود، سودی مباح ببرد. در واقع بخش خصوصی تعهداتی می پذیرد و پس از رسیدن به محصول نهایی بخش عمومی انواع حمایت ها را از بخش خصوصی در دستور کار قرار می دهد. 

وی افزود: اگر به این تعاریف توجه نکنیم و برای مثال بگوییم شهرداری ها در طرف بخش خصوصی قرار بگیرند یعنی ما داریم با کاسه ماست در دریا دوغ درست کنیم که چیزی جز از دست دادن کاسه ماست در بر نخواهد داشت. در این میان قانون مناقصات را هم می‌خواهند به بهانه داشتن ایراداتی که طور کلی و بدون جزییات گفته می شود کنار بگذارند. این طور برخورد با قانون عجیب است. مدافعان این لایحه به تجارب دیگر کشورها استناد می کنند اما نمی شود با جوزدگی فقط اسم این کار را از کشورهای دیگر بگیریم و کار دیگری انجام دهیم. 

حلاج در ادامه به ظرائف لازم در تدوین لایحه مشارکت عمومی و خصوصی اشاره و بیان کرد: میگویند طرح های نیمه تمام ما زیاد شده و از طریق مشارکت بخش خصوصی می توانیم پول تامین کنیم و بهره وری پایین بخش عمومی را افزایش دهیم.  این موارد تا حدی درست است اما آیا به راه های دیگری فکر کرده ایم؟ ما به جای توانمند سازی بخش عمومی و افزایش بهره وری آن، تنها راه پیش رویمان مشارکت بخش خصوصی است؟ آیا ممکن است دلایل پنهانی پشت تدوین این لایحه باشد؟ همانطور که بانک جهانی می گوید بخش رانت محور یک اقتصاد میخواهد معامله بودن این سازو کار ها را پنهان کند یعنی با مغلطه می خواهند بازی راه بیندازند و بگویند این قراردادها معامله نیست در صورتی که به طور واضح معامله محسوب می شوند. در این معاملات از وجوه و منابع غیرنقدی عمومی استفاده می شود. فریدمن می گوید شما چهار گونه معامله دارید به این صورت که در حالت اول از پول خودتان استفاده کنید که در این صورت حساسیت دارید دریافت مناسبی داشته باشید، حالت دوم این است که پول خودتان را برای دیگری هزینه می کنید مانند هدیه خریدن که مدیریت هزینه غلبه پیدا می کند و حالت سوم این است که شما پول دیگران را برای خودتان هزینه می کنید، حالت چهارم این است که پول دیگران را برای دیگران هزینه می کنید که اینجا معاملات عمومی صورت می گیرد که در حالت خوشبینانه دچار سهل انگاری و در حالت بدبینانه دچار فساد می شوید. از میان هشت شاخه حکمرانی که ممکن است در آن رشوه مبادله شود یکی از این ساخه ها متفرقه نامیده می شود که جمع رشوه در بخش متفرقه کمتر از گروه معاملات عمومی است لذا در این حوزه سوء نیت زیادی وجود دارد. 

وی خاطرنشان کرد: یک عده آمده اند که سمت های این بخش را بگیرند و حقوق آن برای شان مهم نیست چون این سمت ها سرقفلی دارد تا منافع زیاد ناشی از این پست را تصاحب کنند. فساد در این بخش از مجموع فساد در بخش های گمرگ، تسهیلات و مجوزدهی ها و... هم بیشتر است یعنی حوزه معاملات عمومی بسیار وسوسه برانگیز است تا جایی که در اصل 49 قانون اساسی توسط قانون گذار دراین باره حساسیت های مهمی درج شده است. قانون می گوید این معاملات از درجه ای از اهمیت برخوردار هستند که تشریفات تشکیل و مقررات اجرایی آنها باید به تصویب مجلس برسد چون مالیات تک تک افراد ملت در این زمینه ها هزینه می شود.

وی همچنین افزود: یک سری حمله به قوانین این حوزه شکل گرفته است. برای مثال وقتی شهرداری ها می خواهند از قواعد معاملات عمومی خارج شوند اینگونه استدلال می کنند هوا الوده است و مردم باید تنفس کنند بپس بگذارید هر کاری دوست داریم انجام دهیم یا آموزش و پرورش می گوید نیمکت بچه ها باید تا اول مهر آماده شود پس بگذارید نیروی های ما آتش به اختیار هرگونه خواستند معامله کنند و ...این حملات دائمی است و مرتبا رخ می دهد. به سنگین ترین شکل و به هزار بهانه به آن حمله شده است.باید دقت کنیم مشارکت در فرآیند خود از غایت اصیل خود دور نشود. هرجا ما به اسم شفافیت و عدالت این قوانین را زیرپا بگذاریم یعنی دچار رفتار سوء شده ایم. 

وی در بخش دیگری از سخنان خود به تاریخچه مشارکت عمومی و خصوصی در کشور پرداخت و گفت:  در سال 1382 حین بررسی قانون مناقصات عمومی این مسئله در سازمان برنامه و مرکز پژوهش های مجلس مطرح شد و در سال 1383 ما به عنوان یک تیم در نظام فنی و اجرایی شهرداری های کشور مشارکت عمومی و خصوصی را توصیه کردیم. در سال 1387 نشریه تخصصی سازمان برنامه و بودجه نیز این روش مشارکتی را مطرح کرد اما متاسفانه در این سال ها ما تلاشی برای فهم و پیاده سازی موضوع نکرده ایم. از آغاز دهه 90 این موضوع وارد قوانین و مقررات ما شد. در سال 1394 لایحه ای در کمیسیون اقتصادی دولت تدوین و به مجلس رفت اما سازمان برنامه وقت لایحه را پس گرفت. همزمان یک اتفاق دیگری افتاد که از ماده 27 قانون الحاق دو شکل گرفت یعنی درحالیکه به شورای اقتصاد اجازه داده شده بود چارچوب قراردادی نوشته شود، ناگهان یک دستورالعملی بیرون آمد که صدر تا ذیل قوانین را به هم میزد. از اینجا به بعد یک نگرش خاصی به جای نهاد توسعه محور مشارکت عمومی و خصوصی را به سرازیری یک نهاد رانتی سوق می دهد. البته بخش های شریف سازمان برنامه صدای شان در این رابطه شنیده نمی شود اما بنابر گزارش رسانه ها و موسسات مختلف در این رابطه تلاش های رانت محور مرتب بیشتر دیده می شود. گزارش های مرکز پژوهش های مجلس را در این رابطه را ببینید که میخواهد نهاد مشارکت را به یک زمین مسطح برای فراگیر کردن مشارکت تبدیل کند اما در  برابر آن تلاش هایی صورت می گیرد که تا این زمین مسطح را به زمینی شیب دار تبدیل کند. حتی بخش های توسعه دولت در کمیسیون ها که می خواهند در نقد این رویه مقاومت کنند سرکوب می شوند.

این کارشناس هم چنین افزود:  تقابل این دو نگاه در موضوع مناقصات و تشکیل قراردادها خود را نشان داده است. نکته اینجا است با آمدن یک اسم جدید دستاوردهای به نسبت قابل قبول خود در این زمینه را دور نریزیم لذا به محض اینکه گفته می شود به جای نهادهای موجود می خواهیم یک نهاد خوب جدید ایجاد می کنیم باید از آنها بپرسیم با چه سازوکاری می خواهید این کار را انجام دهید؟ مرتبا می گویند بعدا خواهیم گفت! چرا الان نمی گویید؟ چرا در این سال ها نگفتید؟ پس بدانید دعوا سر ماهیت وجود مشارکت عمومی و خصوصی نیست بلکه دعوا سر ساز و کار آن است. 

وی به برخی ایرادات طراحان لوایح و تبصره های با موضوع مشارکت عمومی و خصوصی نیز پداخت و گفت: برای اینکه بدانید در همین تبصره لایحه بودجه چگونه و کدام پروژه ها از مجموع 86 هزار پروژه را می خواستند وارد این ساز و کار کنند گفته شده بود کارگروه های ملی و استانی ایجاد می کنیم یعنی 32 گروه در کشور که اعضای آن به پیشنهاد سازمان برنامه در آیین نامه این بند تعیین خواهند شد، تشکیل می شود(دقت کنید که مرتب می گویند بعدا خواهیم گفت) قرار است این گروه ها حداکثر دوماه پس از تصویب قانون طرح ها و پروژه ها را از بین 86 هزار پروژه انتخاب کنند. واقعا در سال 1401 این شبیه لطیفه نیست؟ خوشبختانه نمایندگانی در همین مجلس گفتند اینگونه نمی شود.مکانیزم های تصمیم گیری این شده است که گروهی در مرکز معیارهایی تدوین می کنند تا بر اساس آن اولویت پروژه ها مشخص شود که تاحدودی از مخاطرات این تبصره کم کرد. همه افرادی که به دنبال ناهموار کردن زمین مشارکت بودند با این پیشنهاد مخالف خشن و صریح کردند که ریییس جلسه ناگزیر شد پیشنهادکنندگان و مخالفان را دعوت به روبوسی کرد. این کشاکش برای چیست؟ همین افراد که چنان مخالفت می کردند گفتند چه تبصره خوبی تصویب شد! 

جزء هفت به این تبصره 4 اضافه شده است که می گوید سازمان برنامه موظف است روش ها و شرایط قراردادی، کلیه تضمینات و دیگر مقررات را در یک پایگاه منتشر کند. هم چنین تصریح کرده است که هرگونه تغییر و تفسیر مقررات در صورتی معتبر است که در این پایگاه ثبت شود در همان جلسه که این پیشنهادات توسط مرکز پژوهش های مجلس مطرح شد چنان حملاتی از سوی این افراد صورت گرفت که کسی جرات مخالفت نداشته باشد چون کارشناسان می دانند که بازار تفسیر فروشی چقدر سکه است. 

حلاج در پایان گفت: اگر متنی که مملو از انحصار گرایی و ناهموارسازی زمین مشارکت بود و در لایحه بودجه وارد مجلس شد را با متنی که تصویب شد مقایسه کنید تا کشاکش نگرش توسعه گرا و نگرش رانت محور را ببینید. در بودجه 96 مرکز پژوهش های مجلس به سختی تلاش کرد این روند راشفاف کند. در سال های بعد این حذف شد. امسال هم این تلاش ها در جریان است و اگر هشیار نباشیم اجرای آن به سمت نادرست خود می رود. این کشاکش همیشه بوده و باید حواس مان باشد سکوتمان به نفع پنهان کاری و انحصار تمام نشود.