ارزیابی اهداف اشتغال در بودجه 96

در تبصره‌های چهارده و نوزده لایحه بودجه سال  ۹۶ به طور مستقیم به موضوع اشتغال پرداخته شده است. اعتبارات هزینه‌ای اشتغالزایی دستگاههای اجرایی در لایحه بودجه ۱۳۹۶، برابر ۹.۴ هزار میلیارد ریال پیشنهاد شده که نسبت به اعتبارات هزینه‌ای کل لایحه سال ۱۳۹۶ در حدود ۰.۴ درصد است؛ این نسبت در سالهای ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ به ترتیب، برابر ۰.۲ و ۰.۳۱ درصد بوده است.

همچنین اعتبارات سال ۹۶ در سه فصل اصلاح روابط بازار کار، آموزش فنی و حرفه‌ای و حمایت از اشتغال جمع ۵۷.۵ هزار میلیارد ریال پیشنهاد شده است.

سند بودجه یکی از مهمترین اسناد اقتصادی کشور است و با توجه به اهداف و سیاستهای اقتصادی که بودجه کل کشور پیگیری می‌کند، ساختار بودجه و جهت گیری‌های آن به طور مستقیم و غیرمستقیم بر متغیرهای مهم و کلیدی اقتصاد از جمله سرمایه‌گذاری، تولید، تورم و اشتغال تأثیرگذار است.

بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس از جایگاه اشتغال در لایحه بودجه سال ۹۶ حکایت از آن دارد که، اشتغالزایی، فرآیندی زمان‌بر و بلندمدت است که برای تحقق آن می‌بایست الگو یا نقش‌های مشخص وجود داشته و در آن الزامات، پیشنیازها و ابزارهای لازم پیش بینی و تصریح شده باشد. در این میان بودجه‌های سالیانه می‌توانند به عنوان سیاست‌های کوتاه‌مدت در راستای هدف مشخص اشتغالزایی و در راستای استراتژی بلندمدت مطرح باشند.

ارزیابی بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد در شرایط کنونی هدفِ اشتغالزایی فاقد راهبرد یا برنامه مشخص بلندمدت است. بنابراین مقیاس یا میزانی برای تحلیل کیفیت بودجه‌های سالیانه وجود ندارد که برمبنای آن چگونگی تخصیص منابع در راستای اشتغالزایی تحلیل و بررسی شود. به همین دلیل در تخصیص منابع بودجه سال ۱۳۹۶ در راستای اشتغالزایی، همگرایی لازم دیده نمی‌شود و به نوعی پراکندگی در هدایت منابع قابل مشاهده است که در نتیجه از کارآیی عملکرد منابع خواهد کاست.

در تبصره ۱۴ پیش‌بینی شده است که مبلغ۴۸۰ هزار میلیارد ریال درآمدهای حاصل از اصلاح قیمت کالاها و خدمات برای ارائه خدمات حمایتی و کمک به بخش تولید و اشتغال استفاده شود و به طور مشخص و دقیق میزان اعتبار قابل اختصاص به اشتغال و تولید مشخص نشده است.

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، تبصره ۱۴ لایحه بودجه فاقد صراحت و شفافیت لازم است و برنامه دولت برای حمایت یا کمک به بخش تولید و اشتغال مشخص نیست. تجارب هزینه‌کرد منابع دولت برای حمایت از تولید و اشتغال نشان می‌دهد این حمایت‌ها عمدتاً برپایه کمک‌های مالی به واحدهای تولیدی منتخب یا مشکلدار استوار بوده است. این نوع از حمایت‌ها با ایجاد اختلال در فضای کسب و کار و حمایت از بنگاه‌های ناکارآ خود بر مشکلات بلندمدت تولید و کاهش بهره‌وری آثار منفی خواهد گذاشت. لذا تشریح رویکرد و سیاست دولت در چگونگی تخصیص منابع مذکور بسیار کلیدی است.

طبق بررسی مرکز پژوش‌های مجلس نکته مهمتر آنکه تجربه سنوات اخیر نشان داده منابع پیش‌بینی شده هدفمند کردن یارانه‌ها در بودجه‌های سنواتی صرف پرداخت یارانه نقدی می‌شود و سایر موارد نظیر حمایت از تولید و اشتغال تنها روی کاغذ نگارش می‌شود.

بر پایه این گزارش، درخصوص اینکه تاکنون عملکرد اعتبارات اختصاص یافته درخصوص ایجاد فرصت‌های شغلی چگونه بوده است، آمار و اطلاعاتی وجود ندارد. لذا پیشنهاد می‌شود با توجه به اهمیت اشتغالزایی در کشور و نظارت بر میزان عملکرد منابع اختصاص یافته، سازمان مدیریت سالیانه درخصوص عملکرد اشتغالزایی منابع اختصاص یافته به طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای اقدام کند.

پول، مشکل اشتغال را حل نمی‌کند

جمع بندی گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس از ارزیابی بخش اشتغال در بودجه ۹۶ حکایت از آن دارد که غلبه بر بحران بیکاری نیازمند وجود راهبرد جامع، هماهنگی‌های راهبردی و اجرایی بین دستگاهی، وجود دستگاه اجرایی راهبر، پاسخگو و صرف زمان است.

بر پایه گزارش این مرکز، درحال حاضر نه راهبرد مشخص و جامع برای اشتغالزایی و رفع مشکلات اجرایی وجود دارد و نه دستگاه مشخصی وظیفه راهبری این مشکل و پاسخگویی در قبال آن را پذیرفته است.

موضوع اشتغالزایی و حل مسئله بیکاری نیازمند وجود یک دیدگاه منطقه‌ای در برنامه ریزی و راهبری است که درحال حاضر جایگاه چندانی در نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور ندارد.

علاوه بر موضوع پراکندگی اعتبارات اشتغالزایی در میان دستگاه‌های مختلف بدون وجود ارتباط نظام مند بین آنها، بخش مهمی از هزینه‌هایی که با هدف اشتغالزایی ایجاد شده است اساساً در بودجه نمود ندارند و در نتیجه نمی‌توان در مورد میزان، عملکرد و کارآیی آنها اظهارنظر کرد.

برای اشتغالزایی مجموعه‌ای از اقدامات اساسی نظیر آموزش، نهادسازی، تسهیل جستجوی شغل، تأمین مالی، حمایت مالی، بیمه و تأمین اجتماعی و... نیاز است که اولاً همگی با صرف پرداخت پول قابل حل نیست، ثانیاً اگرچه نیازمند صرف هزینه هستند، اما لزوماً این هزینه‌ها از جنس تسهیلات بانکی و... نیست، بلکه عمدتاً از جنس وجوه اداره شده است.

در ردیف‌های متفرقه، اعتباراتی به طور پراکنده برای اشتغالزایی در نظر گرفته شده است که از شفافیت لازم برخوردار نیست.

با توجه به اینکه ارتباط راهبرد اشتغالزایی کشور با منابع مالی و بودجه مشخص نیست، نمی‌توان در مورد تناسب اعتبارات موجود در حوزه اشتغال با نیازهای این حوزه، قضاوت کرد.

تجربه چند دهه اخیر اجرای طرح‌های کلان با هدف اشتغالزایی نشان می‌دهد که اولاً این طرح‌ها ناظر به این موضوع بوده است که تنها با پرداخت منابع مالی می‌توان اشتغال ایجاد کرد و ثانیاً این پرداخت‌ها باید به صورت تسهیلات ارزان‌قیمت باشد؛ این در حالی است که برای اشتغالزایی مجموعه‌ای از اقدامات اساسی نظیر آموزش، نهادسازی، تسهیل جستجوی شغل، تأمین مالی، حمایت مالی، بیمه و تأمین اجتماعی و... نیاز است که اولاً همگی با صرف پرداخت پول قابل حل نیست، ثانیاً اگرچه نیازمند صرف هزینه هستند.

انتظار می‌رود با توجه به شرایط کنونی کشور و اهمیت جدی مشکل بیکاری، فقر و تبعات آن در جامعه توجه ویژه‌ای به بحث اشتغالزایی شود. بالاخص قوانین بودجه و برنامه به عنوان اسناد راهبردی و خط مشی، می‌توانند گذاری کلان در طراحی چارچوب درست برای اختصاص منابع و سیاستگذاری‌ها فرصت مناسبی را فراهم کنند به طوری که به مرور رویه سیاستگذاری از رویکردهای پیشین به رویکردهای آزمون شده و موفق در دنیا و بهره‌مندی از ابزارها و سیاست‌های جدید در سطح دنیا سوق داده شود.

طبق قانون برنامه ششم توسعه که از سال ۹۶ آغاز می‌شود، نرخ بیکاری تا پایان این سال ۱۲ درصد پیش بینی شده و دولت مکلف است در سال پایانی برنامه ششم توسعه یعنی سال ۱۴۰۰ این نرخ را تک رقمی و به ۸.۶ درصد برساند.