مروری بر پیش نویس «لایحه تعارض منافع»؛ گامی مهم برای پیش گیری از هرگونه رشوه و کسب درآمد نامشروع

پایگاه خبری جماران: فساد اداری یکی از مشکلاتی است که کم و بیش گریبان نظام های اداری را گرفته است و یکی از خواسته های اساسی و همیشگی مردم از حکومت ها پیش گیری از بروز فساد و برخورد با متخلفین بوده است. اهمیت این مسئله برای جوامع تا حدی است که علت برخی از انقلاب‌ها و تغییر حکومت‌ها فساد موجود در حکومت پیشین بوده است. فساد موجود در حاکمیت‌ها را می‌توان به شیوه‌های مختلف دسته‌بندی کرد، که «فساد اداری» یکی از انواع آنهاست.

اما با بررسی اجمالی می توان به این نتیجه رسید که ریشه بسیاری از فساد ها وجود موقعیت هایی است که «تعارض منافع» را به دنبال می آورد.  تعارض منافع به این معناست که فرد یا سازمان در جایگاهی قرار می‌گیرد که در آن، بین منافع شخصی و منافع اجتماعی تعارضی ایجاد می شود. اگر در این موقعیت‌ها انتخاب شخص یا سازمان به سمت منافع خودشان باشد فساد رخ خواهد داد. بنابراین به منظور پیشگیری از مفاسد باید جایگاه‌های تعارض منافع را از بین برد یا کاهش داد، چرا که نمی‌توان از همه آحاد جامعه که در موقعیت تعارض منافع قرار گرفته‌اند انتظار داشت که اقدامی درست و مطابق با منافع عمومی و کلان کشور انجام دهند. حتی با نگاهی عمیق‌تر می‌توان گفت که وظیفه حکومت است که کارکنان خود را از قرارگرفتن در موضع فساد محافظت کند.

با پذیرش این موضوع که جلوگیری از فساد مسئله‌ای بسیار مهم برای حاکمیت‌هاست و در نظر گرفتن اینکه راهکار اصلی پیشگیری از فساد حل مسئله تعارض منافع است این سؤال مطرح می‌شود که چه موقعیت و شرایطی موجب بروز تعارض منافع در کارکنان و مسئولین حاکمیتی می‌شود.  با توجه به ادبیات موجود مسأله، تعارض منافع را می‌توان در دو دسته اصلی تعارض منافع «شخص‌محور» و «سازمان‌محور» معرفی کرد. تعارض منافع شخص‌محور موقعیتی است که در آن شخصیت‌های حقیقی درگیر تعارض منافع می‌شوند. به فعلیت رسیدن مسئله تعارض منافع معمولاً ناشی از دو خصیصه است؛ خصیصه اول مربوط به ویژگی‌های ذاتی جایگاهی است که افراد در آن قرار می‌گیرند. تصمیم‌گیری، تخصیص اعتبار، اعطای مجوز، برنامه‌ریزی شهری، معاملات دولتی و... جایگاه‌هایی هستند که با مرتبط شدن با خصیصه دوم یعنی برخی از ویژگی‌های شخصی افراد قرار گرفته در آن جایگاه مانند شغل همزمان، مالکیت دارایی، شرکت داری یا سهامداری، اشتغال پسادولتی و... یا قواعد تعیین شده ناظر بر آن جایگاه موجب بروز پدیده تعارض منافع در اشخاص می‌شود.

 سازمان‌های مختلف نیز در تعامل با حاکمیت ممکن است دچار تعارض منافع سازمانی شوند؛ در برخی موارد دیگر موجودیت سازمان به نحوی است که منجر به تعارض در رفتار وی می‌شود. به‌ عنوان مثال ممکن است درآمدها و وظایف یک سازمان در تعارض باشند.

 تعارض منافع به خودیخود مساوی با فساد نیست؛ با وجود این، شواهد و تجربیات مختلف نشان می‌دهد که: اولاً، استفاده از مقام و موقعیت اداری برای منافع شخصی پدیده‌ای است محتمل که باید مورد نظارت و کنترل قرار گیرد. دوم اینکه حتی اگر در حالت تعارض منافع، منافع شخصی در عمل بر منافع عمومی ترجیح داده نشود، اشخاص ذی‌نفع و افکار عمومی ممکن است در صحت عملکرد مقام و کارمند مربوط تردید کنند و در نتیجه، اعتماد مردم به حکومت و دستگاه‌های مختلف اجرایی آسیب می‌بیند. سوم اینکه، اشخاصی که با تعارض منافع مواجه می‌شوند غالباً نمی‌توانند به درستی وضعیت موجود را مدیریت کنند و به کیفیت مورد انتظار تصمیم‌گیری یا اقدام نمایند و به نحوی از این تعارض متأثر می‌شوند.

با توجه به اهمیت موضوع تعارض منافع، کشورهای مختلف نیز اقدام به قاعده‌گذاری در این حوزه کرده‌اند. به‌عنوان مثال کشور آمریکا و کره به‌ترتیب از قبل از سال‌های 1960 و 1990 به‌صورت جدی اقدام به مدیریت تعارض منافع کردند به نحوی که «سیاست‌های سخت» مبتنی بر کشف و تنبیه پس از رخداد فساد و استفاده از «سیاستهای نرم» با هدف از بین بردن پیش‌دستانه احتمال وقوع فساد، امری ضروری تلقی شد. همچنین کمیسیون‌های مستقلی برای پیاده‌سازی سیاست‌های مدیریت تعارض منافع ایجاد گردید.

در این راستا هرچند در کشور ما قوانین جسته و گریخته ای برای مبارزه با فساد اداری وجود دارد، اما تا کنون نظام قانونی ما از وجود قانونی برای جلوگیری از تعارض منافع بی بهره بوده است. در این زمینه چندی پیش معاونت حقوقی رئیس جمهور   پیش نویس لایحه  «مدیریت تعارض منافع» تهیه کرد و به هیأت دولت فرستاد. همچنین این لایحه بر روی سایت معاونت حقوقی قرار گرفته شده و از همه صاحب نظران خواسته شده است که انتقادات و پیشنهادات خود را در این خصوص مطرح کنند.

پیش نویس لایحه مدیریت تعارض منافع چه می گوید؟

این پیش نویس در ۷۴ ماده و 14 بند بر مبنای بررسی‌های تطبیقی و شناسایی ضعف‌ها و خلأهای قانونی موجود در نظام حقوقی ایران تدوین شده است، درصدد است نهاد «تعارض منافع» را به طور مشخص وارد نظام حقوقی ایران کند، حوزه‌های مهم تعارض منافع در امور عمومی کشور را شناسایی و تدابیری برای پیشگیری از بروز تعارض منافع و نحوه رفتار در وضعیت‌های تعارض منافع ارائه دهد.

منع یا تحدید وظایف و اختیارات نظارتی و محاسباتی، منع یا تحدید تصدی همزمان دو یا چند شغل، پست و سمت اعلام و تحدید کسب درآمد، منع یا تحدید دادن و گرفتن کمک، منع یا تحدید گرفتن هدیه، منع یا تحدید قبول نمایندگی قضایی یا مأموریت اداری، منع یا تحدید استفاده از اطلاعات، منع یا تحدید تبلیغات، منع یا تحدید اخذ تسهیلات از نو آوری هایی است که این پیش نویس داشته است.  

این پیش نویس در فصل اول خود به کلیات و تعریف واژگان پرداخته است و در ماده یک تعریف مناسبی از تعارض منافع، منافع شخصی، تأثیر ناروا، مقامات و مسئولان، کارمند، بستگان، وظایف و اختیارات نظارتی، وظایف و اختیارات محاسباتی، کمیسیون تعارض منافع، واحد مدیریت تعارض منافع ارائه داده است.

همچنین در ماده 2 پیش نویس مذکور در مقام برشمردن اشخاص مشمول قانون به خوبی عمل کرده و از جامعیت قابل قبولی در مشمول قرار دادن اشخاص برخوردار است و برخلاف برخی قوانین موجود که با استثنا کردن برخی نهادها و اشخاص موجب کم اعتباری و ضربه خوردن به جامعیت قانون می شود، جلوگیری کرده است که نشان از اراده راسخ تدوین کنندگان لایحه در مواجهه با تعارض منافع است.

ماده چهارم نیز ترکیب کمیسیون تعارض منافع را پیش بینی کرده است. در این ماده حضور 10 عضو از جمله رئیس جمهور، وزیر اطلاعات، معاون حقوقی رئیس جمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، رییس سازمان اداری و استخدامی کشور، رئیس سازمان بازرسی کل کشور، یکی از نمایندگان مجلس به انتخاب مجلس شورای اسلامی، یک حقوقدان به انتخاب کانون‌های وکلای دادگستری، یک حسابرس به انتخاب جامعه حسابداران رسمی  برای حضور در کمیسیون تعارض منافع تعیین شده است.

اما آنچه به این لایحه کارآمدی بیشتری می بخشد، بند نهم است که نسبت به سایر قوانین مشابه مترقی تر است. در این ماده منع یا تحدید پذیرش هدایای ارباب رجوع از سوی اشخاص مشمول این لایحه  پیش بینی شده است که می تواند جلوی بسیاری از مصادیق رشوه را بگیرد.

نکته دیگری که می تواند بر کارایی این قانون بی افزاید این است که بر اساس ماده هشتم کمیسیون باید هر ساله گزارشی درباره عملکرد خود و پایش اجرای این قانون در سطوح ملی و بخشی به مقام رهبری و مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. این گزارش در دسترس عموم قرار می‌گیرد.

همچنین مشخص کردن مصادیق تعارض منافع در ذیل ماده پانزدهم نیز می تواند گامی مثبت در جلوگیری از دور زدن قانون باشد. از دیگر نو آوری های این پیش نویس این است که در ماده 63 و ذیل عنوان «اعلام و تحدید کسب در آمد»  اشخاص مشمول این قانون ملزم شده اند که چنانچه درآمدی از محل فعالیت های خارج از موضوع خدمت خود داشته باشند و متوسط آن درآمد سالانه بیش از 40 درصد حقوق و مزایای دریافتی آنها باشد باید موضوع را به واحد مدیریت تعارض منافع گزارش دهند. این ماده میتواند جلوی بسیاری از کسب درآمد های نامعقول و غیر منطقی را نیز بگیرد.

لزوم تصویب این پیش نویس

سوالی که در این جا می تواند مطرح شود این است که با وجود برخی قوانین در خصوص جلوگیری از فساد اداری، چه لزومی به تصویب قانونی دیگر وجود دارد؟

در نظام حقوقی ما، بدون اینکه نامی از تعارض منافع برده شود‌ مضمون آن، به طور پراکنده، در برخی قوانین و مقررات مورد توجه واقع شده است. در حوزه قضایی، از‌‌ همان زمان که قوانین آیین دادرسی در ایران تصویب شده است مقرراتی نیز برای موارد تعارض منافع پیش‌بینی شده است. این رویه، کم و بیش، در مورد مراجع رسیدگی به تخلفات اداری یا انتظامی نیز رعایت شده است.

علاوه بر این، قوانین متعدد دیگری به طور مستقیم یا غیرمستقیم به ممنوعیت یا تحدید اقداماتی پرداخته‌اند که به طور غیرمستقیم با تعارض منافع مرتبط هستند. لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلسین و کارمندان دولت در معاملات دولتی و کشوری مصوب ۱۳۳۷‌‌، ‌قانون ممنوعیت اخذ پورسانت در معاملات خارجی مصوب ۱۳۷۲، قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب ۱۳۷۳، قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱۳۸۷، قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴، قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰ و قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۱ از این زمره‌اند.

با وجود این، در قوانین مذکور، هدف اصلی، پیشگیری از تعارض منافع یا مدیریت آن نبوده و عمدتاً با رویکرد کیفری و جرم‌انگاری به برخی از مصادیق تعارض منافع توجه شده است. بستر کلی این قوانین، پیشگیری از فساد یا برخورد با فساد است در حالی که تعارض منافع با فساد یکی نیست.

بخش مهمی از مصادیق تعارض منافع به‌ویژه تعارض منافع مقامات، مسئولان و کارگزاران سیاسی و مقررات‌گذار، تعارض منافع دارندگان وظایف و اختیارت کنترلی، نظارتی و بازرسی و‌ دارندگان وظایف و اختیارت محاسباتی، ارزیابی، ارزشیابی و ممیزی، تعارض منافع اشخاصی که همزمان راجع به موضوعات مشابه به مقامات یا واحدهای مشابه یا متناظر اجرایی، پژوهشی، مشورتی و سیاستگذاری مشاوره می‌دهند، اشخاصی که وظیفه صدور هر نوع گواهی یا مجوز بر عهده آن‌ها گذاشته شده است، اشخاصی که طبق قانون، مجاز به تصدی مشاغل یا سمت‌های متعدد هستند، اشخاصی که امور متقاضیان خدمت را به دفتر یا موسسه خصوصی یا هر محل دیگری که در آن، سهیم یا ذی‌نفع هستند ارجاع می‌دهند، اشخاصی که از اختیار اعطای کمک به افراد، سازمان‌ها و مؤسسات غیردولتی برخوردارند و برخی دیگر از حوزه‌های مهم تعارض منافع، در این قوانین، مورد توجه واقع نشده‌اند. افزون بر این، سازوکار مناسبی برای شناسایی و مدیریت انواع تعارض منافع تدارک دیده نشده است.

به همین جهت به نظر می رسد جای چنین قانون پیش گیرانه ای در نظام حقوق ما خالی باشد. اما مسأله این است که تصویب قانون به خودی خود منجر به کاهش یا از بین رفتن فساد نمی شود و این اجرای قانون و در مرحله بعد نظارت بر اجرای درست آن است که می تواند هدف را محقق کند. حال که معاونت حقوقی گامی مثبت در جهت کاهش فساد اداری برداشته است، شایسته است این راه در مراحل بعد نیز ادامه یابد.