پیشنهادات مهم گروهی از پژوهشگران برای جلوگیری از تکرار برنامه های شکست خورده گذشته

گروه اقتصاد و درآمد جماران: برنامه های توسعه به مجموعه راهبردهای دولت ها برای برنامه ریزی در سطوح مختلف اداره کشور گفته می شود. در واقع برنامه های توسعه در کنار بودجه سالانه مسیر و روند نگرش دولت ها به مقوله توسعه (به ویژه اقتصاد) را به عنوان کلیدی ترین عنصر تاثیر گذار در زندگی شهروندان مشخص می کند.

تاکنون پنج برنامه عمرانی در دوران پیش از انقلاب و شش برنامه توسعه پس از انقلاب اسلامی اجرا شده و قرار است بعد از دو سال تمدید برنامه ششم از سوی دولت سیزدهم، در روزهای آینده شاهد بررسی برنامه هفتم توسعه از سوی مجلس شورای اسلامی باشیم.

نتایج شش برنامه گذشته که اجرای آنها از سال های 1368 آغاز شده است، با انتقادات فراوانی همراه بوده است. حال گروهی از پژوهشگران متشکل از سید محمد بحرینیان، اکرم زینالیان، سعید ابراهیمی، حسن رجب پور و شیما حاجی نوروزی پژوهشی انجام داده اند که با آسیب شناسی برنامه های گذشته به ارائه پیشنهاداتی در خصوص تدوین برنامه هفتم (با تاکید بر تجربه کشورهای رها شده از عقب ماندگی در شرق آسیا) پرداخته اند. 

به گزارش جماران، این پژوهش با مدیریت دفتر پژوهش اتاق مشهد و مرکز پژوهش های اتاق ایران و با اظهار نظر اساتید دانشگاه از جمله حجت الله میرزایی، محمد قاسمی و منیره امیرخانلو صورت گرفته است که مهم ترین محورهای آن را در ادامه می خوانید:

درماندگی نظری؛ آنچه که در تدوین برنامه ها دیده می شود

در ابتدا این پژوهش با انتقاد از رویه های تصمیم گیری در تدوین برنامه های توسعه طی هفت دهه گذشته می گوید: «گسـترش فقـر در جامعه، بـا وجود منابع عظیم و رشـد بیکاری و عدم حصـول نتایج قابـل لمـس در تولیـد بســیاری از کالاهـای دارای فناوری، واقعیت تناقض آلود وتأسـف بار جامعه امروز ایـران اسـت. در سالهای اخیر، فاصلـه تولیـدات کشـور بـا محصـولات جهانـی و بـا تعمیق شـکاف فناوری بـه تدریج بیشــتر شـده است. درنتیجه اگرچـه تلاش های بسـیاری صـورت گرفته، اما تحول معناداری به دست نیامده اسـت. رواج واژه های نامأنوس و آزاردهنده ای همچون کولبری، شـوتی، ته لنجـی، سـوخت بری، کـودکان کار و غیـره را می‌تـوان نشـانه هایی آشـکار از ناکارآمـدی یک اقتصـاد توسـعه نیافته و قرار داشـتن کشـور در شـرایط نگران کننـده دانسـت»

این پژوهش همچنین در پاسخ به این سوال که آیا محدودیت سرمایه علت عدم موفقیت کشور در اجرای برنامه های خود شده است یا نه؟ به نکات جالبی می پردازد و تصریح می کند: «شـواهد نشـان می دهـد کـه در شــش دهـه گذشته یعنـی از سال 1338 تـا پایان ســال 1399 معادل دو هزار و دویست و شصت و دو میلیــارد دلار منابع ارزی مسـتقیم حاصل از صادرات نفـت و گاز، پتروشـیمی، صادرات سایر کالاهـای غیرنفتی و خدمات در اختیار کشـور بـوده و از سـال 1352 تـا پایـان سـال 1397 معـادل حدود هزاروهشتصد و پنجاه میلیـارد دلار از محل منابـع مازاد بر صادرات نفـت و گاز و انـرژی برای مصرف در داخل کشـورمان فراهـم بوده اسـت. یعنی از محل این دو منبـع،  چهار هزار و صد و دوازده میلیارد دلار منابع در اختیار سیاسـت گذاران قرار گرفتـه تـا اهـداف توسـعه را محقــق کننــد». این ارقام بیانگر این مهم است که کمبود منابع نمی تواند دلیل محکمی برای توجیه ناکامی ها باشد.

انتخاب های تکراری و خودشیفتگی سیاست گذاران؛ نکته مشترک شکست برنامه های پیشین

نویسندگان پژوهش مورد اشاره، هم چنین تاکید کرده اند که تنظیم و اجرای برنامه های توسعه در ایران در اختیار کسانی بوده که دائما دست به انتخاب های تکراری زده که نتایج امیدبخشی هم ندارند. آنها می گویند: «یکـی از این انتخاب هـای تکراری، گزارش ارائه شــده بـرای برنامـه هفتـم تحت نام چارچـوب اصلی نظام نامه برنامه هفتـم توسـعه است که در آن در قالب انتخاب اولویت هــا و پیشران های صنعتی، همــان انتخاب های قبلی تکرار شـده اند»

انتخاب های تکراری کلیدواژه ای است که در پژوهش اتاق مشهد، دلیل آن ریسک گریزی و محافظه کاری تدوین کنندگانی است که ترجیح می دهند، به جای سرمایه گذاری، مصرف کننده ثروت باشند.  بــه عنوان یک نمونه ، می‌تـوان بـه این نکتـه اشـاره کـرد کـه «بر اسـاس داده هـای رسـمی ترازنامـه انرژی وزارت نیـرو از سـال 1380 تـا 1396 ،ارزش بنزینی که در ایران مصـرف شـده معـادل 199 میلیـارد دلار بـوده اسـت. همچنیـن از سـال 1367 تـا سـال 1396 ارزش گازوئیل مصرفـی، حـدود 318 میلیارد دلار اسـت. بــه عبارتـی، در مجمـوع حجم حیرت انگیز 517 میلیارد دلار منابع فقـط صـرف مصـرف تنهـا دو فرآورده نفتی شـده کـه تنها یکی از نتایج آن آلایندگـی بوده اسـت، حال آنکـه مدیران دولتی حتی یـک سـنت در طراحی و تولید یک موتـور بنزینی یا یک موتور دیزلی سـرمایه گذاری نکرده انــد.»

نتایج برنامه های عمرانی و توسعه ای هفت دهه گذشته چه بوده است؟

به گزارش جماران، بخش دیگری از این پژوهش به ارائه آمار واطلاعات مهمی از دو فاکتور رشد و تورم در دوران 70 ساله برنامه ریزی ایران پرداخته است.

بـر اساس نمودار زیر متوسط رشد اقتصادی سالیانه کشور از سـال 1352 تـا 1399رقم بسـیار ناچیز 2 درصـد بوده اسـت که حتی در مقـام مقایسـه با کشـورهای در حـال توسـعه فاصلـه بسـیاری دارد اما مهم ترین نکته این نمودار این است که با جهش درآمدهای نفتی از سال 1352، میزان رشد به حد خیره کننده ای کاهش یافته یعنی منابع بیشتر نتوانسته رشد بیشتری به بار بیاورد است.

میزان تورم نیز طی همیـن بازه زمانی به طور میانگین سـالیانه برابر با 19.3 درصد بـوده که این میـزان تـورم، ایران را همـواره بـه عنوان یکی از کشـورهای دارای تورم بالا در دنیا معرفی می کند. شـوک های پی در پی به قیمت هـای کلیدی در دهـه اخیر و شرایط فعلی بازار دارایی ها، چشـم انداز مناسـبی را پیـش روی کشـور قرار نمی دهـد. متوسط تورم سالانه پیش از درآمدهای نفتی حدود 2.8 درصد بوده است. 

قوم گرایی و منطقه گرایی مقامات عالی؛ رشد نابرابری ها، محرومیت ها و بی عدالتی ها 

به گزارش خبرنگار جماران، نابرابری در توسعه مناطق مختلف کشور یکی دیگر از مهم ترین نتایج این پژوهش است. بر اساس یافته های محققان یـک چهـارم تولیـد ناخالـص داخلـی بـدون نفـت کشـور بـه تنهایـی در اسـتان تهـران و بعـد از آن بـه ترتیـب در چهـار «اسـتان اصفهـان، بوشــهر، خراســان رضوی و خوزســتان تولیــد می شــود. بــه عبارتــی 50 درصــد تولیــد ناخالــص داخلــی بــدون نفــت کشـور در ایـن پنـج اسـتان تولیـد مـی شـود. از مجمــوع 31 اســتان کشــور، 19 اســتان دیگــر کشــور 25 درصــد تولیــد ناخالــص داخلــی بــدون نفــت را برعهــده دارنـد. مقایسـه ایـن آمـار نشـان می دهـد کـه بـه علـت برنامه ریزی هـای نادرسـت، کشـور درگیـر نابرابری هـای منطقـه ای عمیقـی اسـت کـه ایـن نابرابـری در کنـار رشـد پاییـن اقتصـادی تشـدیدکننده فقـر اسـت و نارضایتی هـا و بی ثباتی هــای اجتماعــی را بــه همــراه خواهــد داشــت.»

فاصله زیاد سیستان و بلوچستان با میانگین درآمد سرانه کشور!

در این گزارش همچنین تاکید شده است: «در اســتان های مــرزی کشــور، اقتصــاد کشــاورزی بــر اقتصــاد صنعتــی غالــب اســت و در کل آمارهـای محرومیــت، فقــر و بیــکاری در ایــن اســتان ها بســیار بیشــتر از دیگــران است. در اسـتان های مـرزی کشـور محرومیـت بیشـتری نسـبت بـه اسـتان های مرکـزی وجـود دارد. بررسـی دقیق تـر ایـن آمـار نشـان می‌دهـد کـه اسـتانهای مـرزی غربـی همزمـان هـم از نـرخ بیـکاری بـالا و هـم درآمـد سـرانه پاییــن رنــج میبرنــد امــا اســتانهای مــرزی شــرقی بــه جــز اســتان سیســتان و بلوچســتان، بیشــتر درگیــر درآمــد ســرانه پاییــن هســتند. اســتان سیســتان و بلوچســتان، علیرغــم نــرخ بیــکاری بالاتــر از میانگیــن کشــور، کمتریــن درآمـد سـرانه بـدون نفـت کشـور را دارد، بـه گونـه ای کـه درآمـد سـرانه بـدون نفـت آن از نصـف میانگیـن کشـوری هـم کمتـر اسـت.»

کرمانشاه، چهارمحال وبختیاری و لرستان صدر نشین بیکاری!

در یکی از اطلاعات مهم این پژوهش، نقشه میزان بیکاری در استان های کشور تدوین شده است که بنا بر آن در 14 استان، نرخ بیکاری از میانگین کشوری بیشتر است که در این بین کرمانشاه، چهارمحال وبختیاری و لرستان با فاصله های به مراتب بیشتری در صدر استان های دارای بیشترین نرخ بیکاری قرار گرفته اند. 

شـاخص های بـالا کـه بیانگـر ناکامـی در تحقـق توسـعه سـریع و پایـدار بـوده درحالـی به دسـت آمـده کـه در دوره یـاد شـده، میـزان قابـل توجهـی از منابـع ارزی و ریالـی در اختیـار برنامه ریـزان قـرار داشـته تـا توسـعه را از طریـق آن محقـق کنند. 

ردپای ذینفعان در تدوین برنامه های ایران

در پژوهش صورت گرفته اینگونه به دومورد از اظهارنظرهای برخی پژوهشگران بین المللی اشاره شده است:  «ردپـای ذینفعـان به ویـژه در مـورد طرح هـا و پروژه هـای عمرانـی در طـول یـک سـده گذشـته در کشـورمان وجـود داشـته اسـت. در ایـن بـاره تحلیـل و تشـخیص گـروه مشـاوران دانشـگاه هـاروارد کـه بـه ایـران آمده بـود، کامـلا قابل توجــه و تأمــل اســت: «طرح هــای عمرانــی بــه جــای معیارهــای اقتصــادی براســاس منافــع خارجی هــا درجه بنــدی می شــوند. راه هــا زودتــر از همــه ســاخته می شــوند، چراکــه وام دهنــدگان خارجــی ایــن را می خواهنــد. برنامه هــای دســتگاه های اجرایــی بی  آنکــه کامـلا درک شــده باشــند بــه دلیــل توصیــه خارجــی آغــاز می شــوند. بـه طـور خلاصـه، وجــود نیروهــای خارجــی گوناگــون، ســبب می شــود کــه سیاســتهای دولــت درهــم ریختــه باشــد و سیاســت های اقتصـادی، شـفافیت لازم را نداشـته باشـد. درایـن خصـوص اندیشـمند شـهیر، پروفسـور سـوزان رز اکرمـن در کتـاب رابطـه فسـاد ودولـت می گوید: کشـورهای دارای درآمـد پائیـن و کشـورهایی کـه نـرخ رشـد اندکـی دارنـد اغلـب در وضعیـت دشـواری هسـتند زیـرا نمـی تواننـد از منابـع انسـانی و مـادی خـود بـه طـور موثـر اسـتفاده کننـد. آنهـا نیازمنـد اصلاحـات نهـادی هسـتند، امـا ایـن گونـه اصلاحـات دشـوارند. سـاختن سـدها ، بزرگـراه هـا و تسـهیلات بنـدری از نظـر فنی سـاده اسـت. اصـلاح حکومـت و کمـک بـه رشـد یـک بخـش خصوصـی نیرومنـد، وظایـف ظریـف تـر و پیچیـده تـر و دشــواری هســتند کــه نمیتــوان آن هــا را بــه یــک طــرح مهندســی فــرو کاســت.» 

اصول تدوین برنامه توسعه

اولویت بندی، ارائه صحیح مفاهیم کلیدی و ارائه تصویری روشن از مسیر توسعه سه اصلی است که این پژوهش به عنوان اصول مغفول مانده در تدوین برنامه های توسعه ذکر کرده و پیشنهاد می دهد تصمیم گیران با محدود کردن نقاط هدف، تعریـف دقیـق و علمـی مفاهیـم کلیدی مانند تولید، عدالت، شایسته سالاری، بهره وری، رقابت، دانش بنیان و ... و در نهایت بیان مشخص مسیری که می خواهد کشور را به توسعه برساند، اصول نامبرده را رعایت کنند.

این گزارش همچنین می افزاید: امــروز بیــش از گذشــته مشــخص شــده اســت کــه توســعه در تمــام کشــورها در کلیــت، از یـک مسـیر حاصـل می شـود و آن مسـیر چیـزی جـز توسـعه صنعتـی نیست. طـی چنـد دهـه اخیـر کارخانه هـای مختلفـی در کشـورمان احـداث و راه انـدازی شـده اسـت ولـی تحقـق توسـعه صنعتـی مرتبــه ای بالاتــر از داشــتن کارخانــه اســت. توســعه صنعتــی در واقــع تحــول جامعــه بــه رویکــرد تفکــر سیسـتمی، نظـم و ارتباطـات منطقـی حاکـم بـر صنعـت، فرآینـد و دانش محـور بـودن اسـت. از ایـن منظـر هنــوز تـا صنعتـی شـدن راه طولانـی در پیـش داریـم.»

لزوم تعیین صنعت پیشران

به گزارش جماران، در ادامه این پژوهش میخوانیم: «اهمیــت تعییــن  پیشــران های توســعه بــه قــدری بالا اســت کــه برنامــه بــدون پیشــران ماننــد ســفر بــدون قطــب نماسـت. برای مثال می تـوان بـه تجربـه کشـورهایی نظیـر کره جنوبـی اشـاره کـرد کـه در یـک دوره صنایـع سـبک ماننـد نسـاجی و پوشـاک به عنـوان اولویـت آنها انتخـاب شـد و به تدریـج بـا تغییـر مراحـل توسـعه صنعتـی، اولویت هـا در برنامه هـای مختلـف شان بـه سـمت صنایـع خـودرو، فـولاد و کشتی سـازی و سـپس صنایـع نیمـه هادی هـا و صنایـع الکترونیـک تغییـر پیـدا کـرد. در تجربــه ســایر کشــورها ســه بخــش صنعتــی ماشــین آلات، محصــولات الکترونیکــی و خودرو صنایعـی بوده انـد کـه در ایـن اقتصادهـا، سـهم بالایـی از ارزش افـزوده یـا اشـتغال را بـه خـود اختصـاص داده انــد. در کنـار ایـن سـه بخـش، تولیـد در دو بخـش محصولات شـیمیایی و فولاد در ایـن کشـورها بـه عنـوان تأمیـن خـوراک صنایـع فوق مدنظـر بـوده اسـت. بـا وجـود توجهـی کـه بـه توسـعه ایـن صنایـع در ایـران در دهه هـای گذشـته صـورت گرفتـه، آنچـه شـکل گرفتـه، تأسـیس منفـرد واحدهـای شـیمیایی و فـولادی بـدون درنظـر گرفتـن جایـگاه آنهـا در زنجیـره تولیـد و تأمیـن صنعتــی کشــور و صنایــع بالادســتی آنهــا بــوده اســت و از همـه مهم تـر، توجـه چندانـی بـه سـه قیـد مهـم میـزان کمـک اسـتقرار ایـن واحدهـا بـه گـذار از خـام فروشـی، رعایـت بهینگـی در مقیـاس تولیـد و مکان یابــی درســت ایــن واحدهــا صــورت نگرفتــه اســت.

بر اسـاس نمودار زیر، مشـاهده می‌شـود کـه بـه لحـاظ سـهم ارزش افـزوده، ابتـدا صنعـت غـذا و سـپس چهـار صنعـت  مـواد و فرآورده هـای شـیمیایی، فلـزات پایـه، کک و فرآوردههـای حاصـل از پالایـش نفـت و سـایر فرآورده هـای معدنـی غیرفلـزی کـه وابسـته بـه منابـع طبیعـی هسـتند، پنـج صنعـت بـا بیشـترین سـهم در اقتصـاد ایـران را تشکیل می‌دهند که مجمـوع سـهم ارزش افـزوده آنهـا از کل ارزش افـزوده صنعتـی در سـال 1397 برابـر بـا 64 درصـد بوده اسـت.

همچنین در تحقیقات اتاق مشهد تصریح شده که بیـش از 90 درصـد صنایـع کشــور در دو ســطح  فنــاوری متوســط پاییــن و  فنــاوری پاییــن قــرار دارنــد کــه بــا ایــن ترکیــب ســطح فنــاوری،  عملا موقعیــت کشــور در ســطح جهانــی در نقطــه ای قــرار می‌گیــرد کـه قـدرت چانه زنـی نـدارد، زیـرا ایـن صنایـع امـکان کسـب درآمـد ارزی بـالا بـرای کشـور ایجـاد نمی کننـد.

فراوانی و توزیع عجیب صنایع در کشور

به گزارش جماران، از نقشه های اطلاعاتی این پژوهش جدولی به دست می آید که نشان دهنده تعداد زیاد برخی صنایع و توزیع آن در نقاطی از کشور است که توجیه منطقی خاصی ندارد.

شرط اصلی اقتصاد دانش بنیان

اقتصاد دانش بنیان به عنوان یکی از بحث های روز ایران نیز مورد توجه محققین پژوهش حاضر بوده است. بحرینیان و همکاران خود در این رابطه نوشته اند: مراحـل صنعتـی جدیـد را نمی‌تـوان بـدون تکمیـل مرحلـه قبـل آغـاز کـرد. بـر ایـن اسـاس، میتـوان گفـت تبلیغاتـی کـه حـول اقتصـاد دانـش بنیـان  صـورت می گیـرد، بـدون توجـه بــه محتــوای واقعــی آن اســت. اقتصــاد دانــش بنیــان در دو مرحلــه و پــس از  جامعــه صنعتــی شــکل می‌گیــرد و دانشـی کـه در ایـن مرحلـه مدنظـر اسـت از هـم انباشـتگی تحقیـق و توسـعه، فنـاوری و انباشـت دانـش ضمنـی در مرحلـه جامعـه ی توسـعه یافتـه بـه دسـت می‌آیـد. بــه عبــارت دیگــر، وقتــی جامعــه ای بــه ســوی توســعه صنعتــی حرکــت کــرد و صنایــع قابــل رقابــت در ســطح جهانــی را پدیــد آورد، نظــام تحقیــق و توســعه، فنــاوری و انباشــت دانــش ضمنــی بــه یــک  فرآینــد نظام منــد در چنیــن جامعــه ای تبدیــل می‌شــود، بــه طــوری کــه هــر ســه ایــن مباحــث در بطــن خــود دانــش را بــه صــورت سیســتماتیک تولیــد می‌کننــد. حــال بــا توجــه بــه ایــن موضــوع بایــد گفــت کــه ایــن انــواع دانــش کــه می‌تــوان آنهــا را از جملــه نــرم افزارهــای جامعــه توســعه یافته نامیــد، هنــوز در ایــران بــه صــورت  سیسـتماتیک شـکل نگرفتـه است»

پیشنهادات برای برنامه هفتم توسعه 

به گزارش خبرنگار جماران، آخرین محور پژوهش اتاق مشهد ارائه پیشنهاداتی برای بکارگیری در تدوین سند برنامه هفتم توسعه است. این پیشنهادات در قالب اصلاحات نهادی، بهره گیزی از نظرات بخش خصوصی و تعیین بخش های محوری برای توسعه مبتنی بر علم و تجارب کشورهای موفق ارائه شده و توصیه شده است: اکنـون تجربـه جهـان در قالـب کشـورهای عقب مانـده ای کـه در حـال حاضـر جـزو سـرآمدان تأثیرگـذار در اقتصـاد جهــان هســتند و توصیه هــای ســازمان ملــل و یونیــدو در تعریــف توســعه و تعییــن بخــش محــوری و اساســی در برابرمـان قـرار دارد. از سـوی دیگـر، جـداول داده - سـتانده سـه دهـه گذشـته کشـورمان نیـز در دسترسـمان اسـت و محاسـبات نشـان میدهـد کـه بخـش ســاخت صنعتــی بایـد محـور اساسـی توسـعه قـرار گیـرد. انتخــاب دو یــا ســه صنعــت اساســی تر نیــز تنهــا می توانــد توســط نهــادی (فراقوه ای-مسـتقل از تغییــرات چهارســاله قــوای مجریــه ومقننــه) به عنوان مســئول برنامه ریــزی توســعه، صـورت پذیـرد.