مدیریت واحد شهری درمان مشکلات کلان‌شهرهای کشور

سیدمرتضی سقائیان‌نژاد*

پس از انقلاب اسلامی با روند صعودی افزایش جمعیت در کشور، همچنین رشد سطح خدمات و امکانات در شهرها، آمار مهاجرت از روستاها به شهرها افزایش یافته و به همین ترتیب شاهد رشد چشم‌گیری در وضعیت شهرنشینی بودیم به طوری که براساس آمار میزان شهرنشینی در سال 1335 در کشور حدود 30 درصد بوده و این آمار در سال 90 به بیش از 70 درصد رسیده است و طبق پیش‌بینی کارشناسان این میزان در سال 1430 به حدود 85 درصد خواهد رسید.
این میزان در افزایش جمعیت، نیازمند توسعه خدمات، به کارگیری ابزارهای نوین در ارتباط با مردم، توسعه کمی و کیفی شهرها و همچنین بسترسازی برای زندگی آرام در شهر را می‌طلبد که به دلیل همگون نبودن رشد جمعیت و رشد شهرها این وضعیت در حال حاضر در شهرهای کشور برقرار نیست.
در عرف بین‌المللی شهرهایی که بیش از 8 میلیون نفر جمعیت دارند کلان‌شهر هستند که با این تعریف تنها در کشور ما تهران در این زمره می‌گنجد اما در تعریف داخلی کلان‌شهر، شهرهایی که بالای یک میلیون نفر جمعیت داشته و ظرفیت‌ و مرکزیت سیاسی، بازرگانی، فرهنگی و اقتصادی داشته باشند کلان‌شهر هستند.
در حال حاضر شهرهای تهران، مشهد، اصفهان، کرج، شیراز، تبریز، اهواز و قم جزو کلان‌شهرهای کشور محسوب می‌شوند و به همین خاطر می‌توانند از مزایای مرتبط با قوانین کشور از جمله بهره‌مندی از خطوط ویژه حمل و نقل ریلی، قانون مالیات بر ارزش افزوده و... برخوردار باشند.
این هشت شهر تقریباً نیمی از جمعیت کشور را در خود جای داده‌اند و با این حال اکثر آن‌ها با توجه به اینکه کمتر از یک سوم وسعت کشور را شامل می‌شوند ظرفیت گنجاندن این حجم جمعیت را در خود نداشته و از نظر امکانات و خدمات با مشکلات متعددی مواجه هستند.
نبود مدیریت یکپارچه شهری، بدهی‌های کلان انباشته شده، نبود درآمد پایدار و تضمین شده، تعدد ارگان‌های تصمیم‌گیر در شهرها، عدم حمایت دولت از طرح‌های کلان حمل و نقل درون‌شهری، وجود بافت‌های وسیع فرسوده و ناکارآمد، کاهش سهم شهرداری‌ها از اعتبارات دولتی، حاشیه نشینی، آلودگی هوا و... از جمله عمده‌ترین مشکلاتی است که کلان‌شهرهای کشور امروز با آن‌ها روبه رو هستند و در این بین هیچ‌ ارگان دولتی و غیردولتی خود را متولی و همکار مجموعه شهرداری نمی‌داند در عین اینکه هم مردم و هم ارگان‌های مختلف از شهرداری‌ها برای تأمین خدمات مطلوب در شهرها انتظارات فراوان دارند.
به تازگی نخستین نشست شهرداران کلان‌شهرهای کشور به میزبانی شهر مقدس مشهد برگزار و مسائل و مشکلات مختلف کلان‌شهرهای کشور در این نشست به بحث و گفت‌وگو گذاشته شد که به نظر می‌رسد پیش از ورود جزئی و مساله محور به مشکلات کلان شهرها باید زمینه‌هایی را برای بهبود وضعیت شهرداری‌ها فراهم کرده تا موتور محرکه شهرها با سرعت و توان پایداری به سمت رشد و توسعه حرکت کند.

مدیریت یکپارچه شهری؛ رمز پویایی و توسعه کلان‌شهرها

تعدد ارگان‌های تصمیم‌گیر در شهر موجب شده علاوه بر افزایش چشم‌گیر هزینه‌ها، بابی برای موازی‌کاری و همچنین عدم رضایتمندی شهروندان از خدمات ایجاد شود. شرکت‌های خدمات‌رسان آب، برق، گاز و نهادهای حاکمیتی پروژه‌های متعددی را در شهر اجرایی می‌کنند بدون آنکه از تنها ارگان خدمات رسان شهری مجوزی گرفته یا با آن هماهنگ عمل کنند.
تحقق مدیریت یکپارچه شهری نه تنها بخش عمده مشکلات مدیریتی در شهرها را حل خواهد کرد بلکه موتور محرکه شهرداری‌ها برای تصمیم‌گیری دقیق و برنامه‌ریزی برای آینده شهر را روشن می‌کند؛ مساله‌ای که امروز به شدت فقدان آن در کلان‌شهرهای کشور احساس می‌شود. بارزترین نمونه ناتوانی در تصمیم‌گیری واحد در مدیریت شهر در احداث معابر و سپس تخریب آن‌ها برای تأمین تاسیسات شهری نمایان است که عمدتاً شهروندان از این مساله گله‌مند بوده و آن را ناشی از بی‌مبالاتی در مدیریت شهری می‌بینند در حالی که این مشکل ناشی از یک ناهماهنگی دیرینه است که با وجود تاکید شهرداری‌ها بر تحقق این هماهنگی اما شرکت‌های خدمات رسان به سبب تابع بودن از تصمیمات دستگاه‌های حاکمیتی توان برقراری نظم در پروژه‌ها را ندارند.
در واقع مدیریت واحد شهری، مسئول حکومت بر شهر است، به نوعی که شهرداری‌ها بتوانند در تمام مسائل خصوصی و عمومی ورود کرده و نسخه‌ای مناسب شهر بپیچند.
در حالی که در قانون مصوب سال 1334، شهرداری‌ها تنها 53 وظیفه بر عهده دارند اما به مرور زمان با افزودن وظایف ، می‌توان گفت که امروز بیش از 300 وظیفه بر عهده شهرداری‌ها است که حوزه‌های مختلف رفاه اجتماعی، عمومی، نظارتی، عمرانی و بهداشتی را در بر می‌گیرد.
براساس آمار از 53 وظیفه مصوب قانون 1334، قریب به 25 درصد آن‌ها با ارگان‌های دیگر و بخش خصوصی تداخل داشته و نزدیک به 40 درصد آن‌ها نیز جزو وظایف ذاتی ارگان‌های دیگر است.
به طور کلی می‌توان گفت که نسخه اصلی رفع مشکل کلان شهرها، امروز تنها توجه دولت، مجلس و نهادهای حاکمیتی به تحقق مدیریت واحد؛ جامع و یکپارچه است؛ مساله‌ای که در سایه‌ آن علاوه بر نظم مدیریتی و اجرایی، ضمانت تحقق وظایف خدمات‌رسانی، کاهش تداخل وظایف، برنامه محوری و حرکت اصولی و تأمین توسعه پایدار محقق خواهد شد.
نقش دولت در قبال مدیریت‌ شهری، هدایت، حمایت و نظارت است. نقش هدایتی دولت در تعیین راهبردها و سیاست گذاری و نقش حمایتی آن در حمایت‌های حقوقی ، مدیریتی و مالی است ، این یعنی تفویض اختیارات مدیریتی، مالی، اقتصادی و حقوقی یا همان استقلال مالی و حقوقی.
مدیریت شهری تحت نظارت شهروندان قرار دارد و هرگونه نظارتی می‌بایست در این چارچوب و بستر صورت پذیرد.
البته هم اکنون هماهنگی بین مدیریت شهری، دولت و مجلس بسیار بهتر از گذشته است که حفظ این شرایط رفاه و آسایش شهروندان را در بر خواهد داشت.
نبود درآمد پایدار عامل فلج شدن مدیریت شهری
ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده به صراحت سهم کلان‌شهرها، شهرها و روستاها را از محل مالیات بر ارزش افزوده و عوارض مشخص کرده که این رقم می‌تواند توان و ظرفیتی ویژه برای شهرداری‌ها برای مدیریت شهر ایجاد کند، اما واسطه‌گری دولت در این قانون و همچنین تغییرات مکرر سهم کلان‌شهرها در آن طی سال‌های اخیر و همچنین عدم تحقق و تخصیص آن مشکلات متعددی را برای شهرداری‌ها و مدیریت شهر ایجاد کرده است. در این قانون که مصوب سال 95 است نرخ عوارض شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در رابطه با کالا و خدمات مشمول این قانون، علاوه بر نرخ مالیات موضوع ماده 16 آن به شرح زیر تعیین شده است:
الف- کلیه کالاها و خدمات مشمول نرخ ماده 16 این قانون 5/1 درصد
ب- انواع سیگار و محصولات دخانی، 3 درصد
ج- انواع بنزین و سوخت هواپیما، 10 درصد
د- نفت سفید و نفت گاز، 10 درصد و نفت کوره 5 درصد.
یکی از مسائلی که امروز شهرداری‌های کلان‌شهرها با آن‌ها دست به گریبان هستند بدهی‌های کلان و نبود سرمایه و درآمد پایدار برای تصمیم‌گیری و مدیریت شهر است.
در حال حاضر شهرداری هشت کلان‌شهر کشور بیش از 40 هزار میلیارد تومان به بانک‌ها، پیمانکاران و نهادهای مرتبط بدهکار هستند که این مساله موجب شده که آن‌ها عمده توان و ظرفیت خود را صرف تأمین منابع مالی برای امور جاری خود کرده و امکانی برای رشد و توسعه پایدار در شهر نداشته باشند.
منابع تأمین بودجه شهرداری‌ها در جغرافیای شهرها وجود دارد؛ کافی است اختیارات لازم در ارتباط با این منابع و مصارف در مدیریت شهری خلاصه شود. اصل یکصدم قانون اساسی و قوانین ناشی از این اصل و سایر اصول، مدیریت منابع و مصارف هر شهری را به مدیریت محلی واگذار کرده است.
مدیریت اداره امور شهرها مستلزم مدیریت درآمد و مصارف شهرهاست. در مدیریت درآمدها انتظار مدیران شهری از مجلس شورای اسلامی و دولت در چند بخش خلاصه می‌شود:
1- بر پایه مصرف کالا و خدمات عوارض وضع شده در قانون به شهرها تعلق می‌گیرد.
2- بر پایه ارزش عینی و منفعت املاک واقع در شهر عوارض نوسازی تعیین و وصول شود.
3- بر پایه قیمت تمام شده خدمات شهری، عوارض و بهاء خدمات تعیین و وصول شود.
4- عوارض و حقوق قانونی شهرداری‌ها متناسب با توان مالی شهروندان به صورت ماهانه تعیین و وصول شود.
5- دولت و دستگاه‌های دولتی و غیردولتی مانند همه شهروندان هزینه های خدمات را بپردازند.
در این زمینه می‌طلبد که دولت و مجلس نگاه ویژه‌ و کارشناسانه‌ای به بحث مدیریت شهرها داشته باشند و با بهره‌گیری از تجربه دیگر کشورها در این زمینه، نسخه‌ای کارگشا برای مدیریت یکپارچه و واحد کلان‌شهرها و تأمین منابع مالی پایدار برای خدمات‌رسانی بهتر به شهروندان بپیچند.