همه چیز در مورد مکانیسم ماشه

به گزارش جماران؛ روزنامه شرق در شماره امروز خود نوشت: در تلاش چندین‌ساله علیه ایران و توافق هسته‌ای‌اش و جلوگیری از لغو تحریم‌های تسلیحاتی ایران طبق این توافق، دولت دونالد ترامپ این روزها با موضوع مکانیسم ماشه مشغول است؛ عنوانی غیررسمی که به یک ابزار حل اختلاف در برجام و طبق قطع‌نامه معروف ۲۲۳۱ سازمان ملل داده شده است.

از زمانی که تیر قطع‌نامه ایالات متحده با عدم ‌همراهی ۱۳ عضو از ۱۵ عضو شورای امنیت سازمان ملل متحد به سنگ خورد، دستگاه دیپلماسی دولت ترامپ سراغ استفاده از استدلالی رفته است که از مدت‌ها پیش مطرح کرده بود. واشنگتن امضاکننده برجام بوده است و طبق آن می‌تواند از آنچه مکانیسم ماشه خوانده می‌شود، استفاده کند. این استدلال البته با مخالفت‌های تند و کند رقبا و متحدان ایالات متحده در شورای امنیت و در میان امضاکنندگان برجام همراه بوده است و در خود آمریکا نیز از مقامات سابق دولت باراک اوباما تا مقام سابق دولت خود ترامپ، مخالفت خود را با این استدلال بیان کرده‌اند. آنها به برنامه خاصی که در آن آمریکا به دنبال دورزدن موانع ذکرشده از سوی این منتقدان است، پرداخته‌اند و برخی از‌جمله جان بولتون، پرچم‌دار ضدیت با ایران در واشنگتن، حتی این برنامه را دارای آسیب‌های بلندمدت به منافع ملی آمریکا خوانده‌اند.

اما اساسا مکانیسم ماشه چیست، استدلال حقوقی آمریکا در استناد به آن چیست و ایالات متحده از چه مسیری می‌خواهد به دنبال تأمین خواسته‌اش زیر سایه این مکانیسم برود؟ آیا مکانیسم ماشه ابزار سهل و در دسترسی برای بازگرداندن تحریم‌ها بود که اگر ترامپ از توافق خارج نشده بود، با یک دستور می‌توانست آن را به کار ببندد؟

برای گرفتن پاسخ این سؤال‌ها و بررسی کامل جنبه‌های حقوقی و سیاسی این چالش، گفت‌وگویی مفصل با رضا نصری، حقوق‌دان بین‌الملل و کارشناس سیاست خارجی، داشتیم تا چندوچون ماجرا و محدودیت‌ها و پتانسیل‌های موجود در این زمینه برای ایالات متحده را از دید او ببینیم.

نصری در این گفت‌وگو تصریح می‌کند که عنوان مکانیسم حل اختلاف در برجام، برخلاف آنچه در تشریح توافق در آمریکا از سوی مقامات این کشور نمایانده شد، «ماشه‌ای» ندارد که کشیده شود و بلافاصله تحریم‌ها برگردند. او ضمن توضیح علت وجود این سازوکار در توافق، شرح می‌دهد آنچه کشیدن ماشه از سوی واشنگتن توصیف می‌شود، در واقع کلیدزدن فرایندی زمان‌بر و چند‌مرحله‌ای است که در پیشبرد آن دیگر امضاکنندگان برجام و اعضای شورای امنیت نقش و جایگاهی تعیین‌کننده دارند. از نگاه او، آمریکا هیچ استدلال مسموع حقوقی‌ای در این زمینه ندارد و قدرت سیاسی‌اش هم برای عبور از این مانع حقوقی، کافی نخواهد بود. نصری توضیح می‌دهد که چرا در این زمینه، برخلاف تحریم‌های پیشین، آمریکا به‌تنهایی کار چندانی از پیش نمی‌برد. این حقوق‌دان شرح می‌دهد که نزدیکی به انتخابات، هم در تصمیمات آمریکایی‌ها و هم در تصمیمات اروپایی‌ها در این زمینه اثرگذار است. او ایده «وتوی مضاعف» آمریکا و مشکل آن را تبیین و اشاره می‌کند که یک هدف غایی تیم سیاست خارجی ترامپ در این زمینه، بستن راه برگشت از مسیر ترامپی توسط جو بایدن در صورت پیروزی او در انتخابات ریاست‌جمهوری است.

‌ بحث مکانیسم ماشه به‌هر‌حال در حوزه حقوق بین‌الملل ریشه دارد. اول بیایید مشخص کنیم اصلا مکانیسم ماشه چیست؟ اساسا این عنوان به چه گزینه و فرایندی اطلاق شده است؟

اول از اینجا شروع کنیم که لفظ «مکانیسم ماشه» نه در برجام آمده و نه در قطع‌نامه ۲۲۳۱ ذکر شده است. این اصطلاح، اصطلاحی برساخته آمریکاست که می‌خواهد با به‌کارگیری آن، این‌طور القا کند که تحریم‌های پیشین سازمان ملل علیه ایران بدون طی‌کردن فرایند چندمرحله‌ای «حل اختلاف» مندرج در برجام به صورت «سریع و خودکار» قابل بازگشت است. این اصطلاح متأسفانه در ادبیات سیاسی ایران نیز مرسوم شده و از آنجا که واقعیت ماجرا را منعکس نمی‌کند، باید تلاش کنیم به‌تدریج از به‌کارگیری آن پرهیز کنیم. در نتیجه، اگر در این مصاحبه از این اصطلاح استفاده می‌شود، صرفا به دلیل تسهیل در گفت‌وگوست تا جایگزین کوتاه و مناسبی برای آن پیدا شود.

برای پاسخ به پرسش شما، باید به دوران مذاکرات و قبل از آن اشاره‌ای داشته باشیم. همان‌طور که می‌دانید، وقتی مذاکرات هسته‌ای در دولت روحانی آغاز شد، دولت آمریکا توانسته بود در شش سال قبل، در زمان دولت آقای احمدی‌نژاد، دست‌کم شش قطع‌نامه بین‌المللی در شورای امنیت سازمان ملل علیه ایران به تصویب برساند؛ یعنی دولت آمریکا توانسته بود با رایزنی و جلب حمایت چین و روسیه، به‌عنوان دو عضو دائم شورای امنیت، سالی یک قطع‌نامه الزام‌آور علیه ایران به دست بیاورد و این دستاورد هر‌چند از جانب دولت وقت ایران بی‌ارزش و «کاغذپاره» بود، اما برای آمریکا و دولت‌های غربی ارزشمند‌تر از آن بود که بخواهند به آسانی آن‌‌ را از دست بدهند.

در نتیجه، در آن زمان دولت آمریکا و دولت‌های غربی می‌گفتند تعهدات ایران در کاهش فعالیت‌های هسته‌ای خود، همگی موقت و «بازگشت‌پذیر» خواهد بود و دولت ایران همواره می‌تواند با صدور یک دستورالعمل اجرائی، تمام برنامه هسته‌ای خود را با قوت تمام از سر بگیرد؛ حال اینکه اگر تحریم‌های سازمان ملل به صورت «برگشت‌ناپذیر» لغو شود، هیچ تضمینی نیست که در صورت نقض توافق هسته‌ای از سوی ایران، دولت آمریکا بتواند مجددا چین و روسیه را با رایزنی، تطمیع و تهدید قانع کند قطع‌نامه‌های جدیدی علیه ایران به تصویب برسانند! به‌همین‌خاطر در قبال برگشت‌پذیری برنامه‌ هسته‌ای ایران فرایندی طراحی کردند که در آن دولت‌های شاکی بتوانند بدون نیاز به جلب حمایت اعضای دائم شورای امنیت، قطع‌نامه‌های قبلی را که حاصل شش سال رایزنی بین‌المللی آمریکا و غرب با چین و روسیه بود، بازگردانند.

طبق این فرایند حل اختلاف، اگر دولت‌ها یا دولت «شرکت‌کننده‌ای» در برجام، ایران را بر‌اساس یک «باور» مزین به «حُسن‌نیت» به نقض اساسی تعهداتش متهم کند، می‌تواند موضوع مورد مناقشه را ابتدا به «کمیسیون مشترک برجام»، سپس در مرحله بعد به «شورای وزیران امور خارجه» و سپس یا هم‌زمان به «شورای مشورتی» و در نهایت به «شورای امنیت سازمان ملل» ارجاع دهد. به بیان دیگر، اگر موضوع مورد مناقشه در مراحل ذکر‌شده، به واسطه رایزنی‌ها و داوری‌های مشورتی، در زمان تعیین‌شده فیصله پیدا نکرد، در مرحله آخر به شورای امنیت ارسال می‌شود. در آنجا، وقتی شکایت‌نامه یا Notification درباره موضوع مورد مناقشه تقدیم شورا شد، شورای امنیت ۳۰ روز فرصت خواهد داشت تا درباره قطع‌نامه‌ای برای «تداوم لغو تحریم‌ها» رأی‌گیری کند؛ اما در این رأی‌گیری، طرف شاکی نیز این اختیار را دارد تا با اعمال «حق وتوی» خود، از تصویب قطع‌نامه «تداوم لغو تحریم‌ها» جلوگیری کند تا بدون نیاز به جلب حمایت سایر اعضای دائمی، تحریم‌های پیشین شورای امنیت را بازگرداند.

این فرایند چندلایه، زمان‌بر و پیچیده -که منحصرا‌ در اختیار دولت‌های «شرکت‌کننده» در برجام است و باید عملا با حُسن‌نیت و اثبات نقض همراه باشد‌- از سوی دستگاه تبلیغاتی آمریکا «مکانیسم ماشه» نام گرفته است.

‌‌در محدوده این تعریف، الان ادعای حقوقی دولت آمریکا در این زمینه چیست و طرف مقابل که از جان بولتون ضدایرانی تا جواد ظریف، وزیر خارجه ایران را در‌ بر می‌گیرد، با چه توضیحی و بر چه مبنایی این استدلال را رد می‌کند؟

دولت کنونی آمریکا مدعی است از آنجا که اسم «ایالات متحده آمریکا» به‌عنوان یک «شرکت‌کننده در برجام» در زمان تدوین قطع‌نامه ۲۲۳۱ در متن آن مکتوب شده، می‌تواند همچنان علی‌رغم اینکه متعاقبا به مشارکت خود در برجام رسما‌ خاتمه داده، به‌عنوان یک «شرکت‌کننده» یا Participant علیه ایران به شورای امنیت شکایت ببرد و فرایند بازگشت تحریم‌های قبلی را کلید بزند! در واقع، دولت آمریکا می‌خواهد واقعه خروج خود از برجام، اقدامات بعدی خود مانند بازگرداندن تحریم‌های یک‌جانبه، اظهارات رسمی‌ متعاقب مقامات خود، تحولات بعد از خروج و تمام اقدامات دو سال گذشته فراموش شده و با اتکا بر تفسیری «لفظی» از قطع‌نامه ۲۲۳۱، به‌ منظور راه‌اندازی «ماشه» همچنان «شرکت‌کننده در برجام» محسوب شود.

در مقابل، استدلال ایران این است که اولا دولت آمریکا از برجام خارج شده و دیگر با هیچ معیاری «شرکت‌کننده» محسوب نمی‌شود تا بخواهد در فرایند حل اختلاف مندرج در برجام و انعکاس‌یافته در قطع‌نامه ۲۲۳۱ نقشی ایفا کند؛ یعنی به گفته ایران، «شرکت‌کننده» فقط یک لغت یا لفظ تشریفاتی در یک متن نیست، بلکه برای اینکه دولتی «شرکت‌کننده» محسوب شود، باید در تمام فعالیت‌های مرتبط با برجام از‌جمله اجرای تعهدات خود، شرکت در جلسات کمیسیون مشترک و شرکت در فرایند «حل اختلاف»، حضور فعال داشته باشد که آمریکا چنین حضوری نداشته اشت.

ثانیا، قطع‌نامه‌های شورای امنیت باید با «حُسن‌نیت» و در بستر اتفاق‌ها و تحولات متعاقب تفسیر شود که این «حُسن‌نیت» در تفسیر و عملکرد آمریکا مشهود نیست.

ثالثا، سازوکار حل اختلاف (ماشه) به‌منظور حفظ برجام طراحی شده، نه برای از‌بین‌بردن آن؛ حال اینکه دولت آمریکا با سوء‌نیت، آن‌طور که به تلویح و تصریح بارها اعتراف کرده، صرفا قصد دارد از این سازوکار برای نابودی برجام استفاده کند.

رابعا، دولت آمریکا با خروج از برجام و بازگرداندن تحریم‌های یک‌جانبه خود، مرتکب نقض برجام و قطع‌نامه ۲۲۳۱ شده و نمی‌تواند از سازوکارهای مندرج در اسنادی که نقض کرده، به صورت گزینشی بهره‌برداری کند. به بیان دیگر، نمی‌تواند با «دستان کثیف» در کسوت شاکی حاضر شود.

و خامسا، ایران مرتکب نقض برجام نشده تا دولتی از آن شکایت ببرد، بلکه گام‌هایی که در راستای کاهش تعهدات خود برداشته، اقداماتی «قانونی» است که در واکنش به نقض تعهدات آمریکا در چارچوب بند ۳۶ برجام اتخاذ کرده است.

به این استدلال‌ها می‌توان این نکته را نیز اضافه کرد که در علم حقوق، دکترینی تحت نام Doctrine of Absurdity وجود دارد که در باب تفسیر متون به کار گرفته می‌شود. مطابق این دکترین، اگر یک تفسیر «لفظی» از متنی منتج به بروز «نتیجه‌ای مضحک» شود، آن تفسیر لفظی فاقد اعتبار خواهد بود. به‌وضوح، تفسیری که آمریکا از متن قطع‌نامه ۲۲۳۱ ارائه می‌دهد، چنانچه مبنای عمل قرار بگیرد، شرایطی به‌غایت مضحک ایجاد خواهد کرد که طبیعتا مورد پذیرش هیچ ناظر منطقی نخواهد بود.

اتفاق‌های روزهای اخیر، از‌جمله آرای دولت‌ها و اعلامیه‌های رسمی آنها پس از ارسال نامه آمریکا به شورای امنیت، نشان داد استدلال‌های حقوقی و تفسیر ایران از قطع‌نامه ۲۲۳۱ غالبا مورد پذیرش سایر اعضای برجام و شورای امنیت است یا دست‌کم مواضعی بسیار مشابه با مواضع ایران دارند.

اینکه چرا دولت‌های غربی و هم‌پیمانان آمریکا با ایران همراهی می‌کنند، بخشی‌ از آن مربوط به استحکام حقوقی برجام، مواضع بسیار محکم حقوقی و منطقی تهران، عملکرد مدبرانه دستگاه دیپلماسی در مواجهه با دولت ترامپ و جایگاه ارتقا‌یافته ایران در صحنه بین‌المللی است، بخشی از آن مربوط به افراط و لجام‌گسیختگی آمریکا در اتخاذ مواضع نامتعارف و غیرقانونی و بخشی دیگر مربوط به احتمالی است که این دولت‌ها برای پیروزی رقیب ترامپ در انتخابات ماه نوامبر قائل هستند.

‌‌الان که ایالات متحده رسما درخواست خود را در این زمینه ارائه کرده، چه اتفاقی می‌افتد؟ آیا دیگر اعضا ناچارند آن را پیگیری کنند یا اساسا نادیده می‌گیرند یا اتفاق دیگری می‌افتد؟

درباره اینکه چطور می‌شود به این نامه آمریکا واکنش نشان داد، مباحث زیادی وجود دارد. چین و روسیه و اکثریت قاطع اعضای شورای امنیت اعلام کرده‌اند این موضع را اتخاذ کرده‌اند که اصولا نامه آمریکا را یک «شکایت‌نامه» یا Notification آن‌طور که در برجام و قطع‌نامه ۲۲۳۱ تعریف شده، نمی‌دانند و حتی برخی از ریاست دوره‌ای شورای امنیت خواسته‌اند از توزیع نامه یعنی رسمیت‌بخشیدن به آن در چارچوب شورای امنیت خودداری کند؛ یعنی عملا این نامه را گام نخست در راستای راه‌اندازی سازوکار ماشه تلقی نخواهند کرد! از طرف دیگر، آمریکا مدعی است شکایت‌نامه‌ای تسلیم شورا کرده و فرایند «ماشه» را کلید زده است و منتظر است دیگر کشورها به آن در چارچوب سازوکارهای شورای امنیت واکنش نشان دهند تا با ترفند‌های آیین‌نامه‌ای از‌جمله ترفندی با عنوان «وتوی مضاعف» آن واکنش‌ها را خنثی کند و قطع‌نامه‌های قبلی علیه ایران را در مدت ۳۰ روز بازگرداند. ریاست‌ دوره‌‌ای شورای امنیت هم عملا به نفع اکثریت قاطع شورای امنیت موضع گرفت و اعلام کرد نمی‌تواند هیچ گام دیگری در راستای تحقق خواسته آمریکا بردارد.

در واقع، همان‌طور که پیش‌بینی شده و موضع ریاست دوره‌ای شورا هم نشان داد، همچنان معتقدم دولت‌های مخالف آمریکا راهکارهای آیین‌نامه‌ای زیادی برای ممانعت از تلاش‌های متعاقب آمریکا برای پیشبرد برنامه خود دارند. به‌عنوان مثال این دولت‌ها می‌توانند از تلاش آمریکا برای قراردادن موضوعات مرتبط با تکمیل فرایند «ماشه» در دستور کار یا Agenda جلسات شورای امنیت ممانعت کنند. اینجا منطق ما این است که آمریکا برای بازگرداندن تحریم‌های گذشته ناگزیر باید فرایند تعریف‌شده در قطع‌نامه ۲۲۳۱ را «تکمیل» کند. برای تکمیل این فرایند نیز لازم است یک دولت دیگر یا ریاست شورا یا به ادعای برخی مشاوران آمریکا حتی خود دولت آمریکا قطع‌نامه‌ای را در دستور کار قرار دهد که در آن «تداوم تعلیق تحریم‌ها» به رأی گذاشته شود تا آمریکا بتواند آن را «وتو» کند. حال اگر در ابتدای هر جلسه که قاعدتا باید «موضوع جلسه» از سوی اعضای شورای امنیت با اجماع یا با رأی تصویب شود، دولت‌های مخالف آمریکا موضوع را در دستور کار جلسه قرار ندهند، تکمیل فرایند «ماشه» عملا در هر جلسه به تأخیر می‌افتد و نهایتا عقیم خواهد ماند. در مسئله تعیین موضوع جلسه، اعضای دائم حق وتو ندارند. به عبارت دیگر، اعضای شورای امنیت می‌توانند نوعی آبستراکسیون آیین‌نامه‌ای علیه آمریکا در هر جلسه شورای امنیت سامان‌ دهند.

‌ شما و دیگران اشاره کرده‌اید که علاوه بر این استدلال، ایالات متحده فرایندی را در نظر دارد که با استفاده از روندهای اداری و ساختاری کار خود را پیش ببرد. این فرایند چیست؟

آن فرایند همان ترفند موسوم به «وتوی مضاعف» است؛ اما این ترفند موقعی موضوعیت دارد که آمریکا موفق شود موضوع «اسنپ‌بک» در دستور کار جلسه شورای امنیت راه یابد؛ اما درباره بحث «وتوی مضاعف» توجه کنید که موضوعات مطرح در شورای امنیت دو دسته هستند. موضوعات آیین‌نامه‌ای یا Procedural هستند یا موضوعات ماهوی یا اساسی یا Substantive. در موضوعات آیین‌نامه‌ای شورای امنیت با کسب اکثریت، یعنی ۹ رأی موافق از ۱۵ عضو تصمیم می‌گیرد و در موضوعات ماهوی اعضای دائمی شورای امنیت «حق وتو» دارند.

حال، به زبان ساده، طرحی که کارشناسان لابی‌های ضد‌ایرانی پیشنهاد داده‌اند، این است که آمریکا با این استدلال که در قطع‌نامه ۲۲۳۱ نام او به‌عنوان یک «شرکت‌کننده» در برجام کماکان مکتوب است، شکایت‌نامه‌ای علیه ایران به شورای امنیت تسلیم کند. سپس منتظر بماند تا در واکنش به این شکایت‌نامه چین یا روسیه یا هر کشور معترض دیگری، با این تصور که اعضای دائمی شورای امنیت، مشخصا آمریکا همان‌طور که در بالا ذکر شد، حق وتوی قطع‌نامه‌های آیین‌نامه‌ای را ندارند، یک قطع‌نامه آیین‌نامه‌ای یا Procedural motion را در شورای امنیت به رأی بگذارند که در آن حق ارائه شکایت‌نامه از جانب آمریکا به دلیل توقف عضویت در برجام مردود خوانده شده است. 

حال، آمریکا مدعی است در این مقطع می‌تواند درباره اینکه قطع‌نامه «آیین‌نامه‌ای» یا قطع‌نامه «ماهوی» یا اساسی یا Substantive است، اعتراض کند و با اتکا به تاریخچه و رویه شورای امنیت استدلال بیاورد که هرگاه در این موارد تردید وجود داشته باشد، قطع‌نامه «ماهوی» تلقی شده و در نتیجه قابل «وتو» خواهد بود. در این مقطع، با این استدلال که قطع‌نامه اعتراضی قابل وتو است، آن را «وتو» کند تا شکایت‌نامه علیه ایران به قوت خود باقی بماند. در این مرحله، وقتی شکایت‌نامه در دستور کار قرار گرفت، برنامه این است که خود آمریکا یا یک دولت ثالث یا ریاست شورا تحت فشار آمریکا در مدت ۱۰ روز یک قطع‌نامه برای «تداوم توقف تحریم‌های شورای امنیت» تسلیم شورا کند و خود آن قطع‌نامه را وتو کند تا توقف تحریم‌ها متوقف و قطع‌نامه‌های پیش از برجام مجددا احیا شود!

اما همان‌طور که ذکر شد، اینکه آیا اصولا آمریکا بتواند این موضوع را وارد دستور کار یا Agenda جلسات شورای امنیت کند یا خیر، خود محل تردید و اختلاف است. موضع اخیر ریاست شورای امنیت هم نشان داد چنین کاری برای آمریکا به‌آسانی میسر نخواهد بود.

‌ آیا این فرایند با ایراد حقوقی هم همراه است یا سوءاستفاده‌ای از ایراد موجود است که دست‌کم از لحاظ ساختاری مشکلی ندارد؟ آیا دیگر اعضای سازمان ملل می‌توانند در میانه این فرایند مانع ایالات متحده شوند؟

معتقدم آمریکا هیچ راه حقوقی مشروعی برای پیشبرد برنامه خود ندارد. در نتیجه، پس از شکست یا ایجاد «انسداد آیین‌نامه‌ای» در شورای امنیت به صورت یک‌جانبه اعلام خواهد کرد که از نظر واشنگتن «قطع‌نامه‌های تحریمی قبلی علیه ایران مجددا برقرار و لازم‌الاجرا شده‌اند». آن‌گاه دو قطب ایجاد خواهد شد؛ از یک طرف، اکثریت قاطع دولت‌های جهان از‌جمله همه اعضای باقی‌مانده در برجام که با این ادعای آمریکا مخالفت خواهند کرد و قطع‌نامه‌های تحریمی گذشته را الزام‌آور نخواهند دانست و در مقابل، دولت‌ها و رژیم‌هایی که پذیرای موضع آمریکا خواهند بود.

گروه دوم احتمالا متشکل از آمریکا، عربستان سعودی، اسرائیل و احیانا‌ چند جزیره «سیاهی‌‌لشکر» کوچک مانند میکرونزی، پالائو، جزایر مارشال و دومینیکن خواهد بود. واکنش سفیر آمریکا به موضع اصولی ریاست شورای امنیت یعنی سفیر اندونزی نیز نشان داد احتمالا آمریکا همین مسیر را طی خواهد کرد. سفیر آمریکا در بیانیه‌ای که صادر کرد، ضمن انتقاد شدید از اعضای شورای امنیت اعلام کرد آمریکا با «تعداد اندکی همراه» برنامه خود را پیش خواهد برد! این یعنی به صورت یک‌جانبه و عملا بدون اجماع‌سازی و خارج از چارچوب و توافق شورای امنیت اعلام موضع می‌کند و آن‌گاه از چند کشور برای تشکیل نوعی ائتلاف برای اجرائی‌کردن قطع‌نامه‌ها یارگیری‌ خواهد کرد.

در‌هر‌حال حتی اگر فرض را بر این بگذاریم که دولت آمریکا بتواند با «وتوی مضاعف»‌ و فشار به رئیس دوره‌ای بعدی شورای امنیت و این قبیل حیله‌های آیین‌نامه‌ای برنامه خود را پیش ببرد، در نهایت این دولت‌ها هستند که تصمیم خواهند گرفت قطع‌نامه‌هایی را که از این راه علیه ایران «احیا» شده‌اند، لازم‌الاجرا بدانند یا خیر! معتقدم در نهایت حتی با فرض بعید موفقیت آمریکا در پیشبرد برنامه خود در چارچوب شورای امنیت، اغلب دولت‌ها چنین موضعی نخواهند داشت و اکثریت آنها از تصویب قطع‌نامه‌های تحریمی گذشته در نظام‌های ‌حقوق داخلی خود سر باز خواهند زد؛ یعنی احتمالا هیچ دولتی حاضر نخواهد شد از طریق دستور اجرای قوه مجریه خود یا از طریق تصویب مصوبه قوه مقننه‌اش قطع‌نامه‌های مد‌نظر آمریکا را علیه ایران مجددا به اجرا بگذارد.

‌ همان‌طور که شما بهتر از من می‌دانید، در صحنه سیاست بین‌الملل، قانون به آن محکمی که درون مرزهای کشورها قطعیت دارد یا دست‌کم تصور می‌رود که دارد، برش ندارد و عملا فرایندها در ترکیبی از حقوق بین‌الملل و قدرت سیاسی پیش می‌روند. ایالات متحده در خروج از برجام و بازگرداندن تحریم‌ها هم خلاف قانون عمل کرد؛ اما کرد. الان شما فکر می‌کنید ممکن است با وجود همه این موانع و مخالفت‌ها آمریکا باز هم کار خود را پیش ببرد؟

درست است که حقوق بین‌الملل در صحنه جهانی وزن قوانین موضوعه در نظام‌های داخلی را ندارد؛ اما حقوق بین‌الملل آن‌طور که تصور می‌شود، بی‌اهمیت هم نیست. اگر بی‌اهمیت بود، دولت جورج بوش آن‌طور تلاش نمی‌کرد لشکری از حقوق‌دانان را بسیج کند و یک کارزار عظیم تبلیغاتی راه بیندازد تا نشان دهد حمله‌اش به عراق مبنای «قانونی» دارد؛ یا همین دولت ترامپ این‌طور تقلا نمی‌کرد که دو سال پس از خروج از برجام این‌گونه به در و دیوارِ حقوق بین‌الملل بکوبد که نشان دهد «شرکت‌کننده در برجام» است! حقیقت این است که قدرت‌های جهان به هزینه قانون‌شکنی به‌خوبی واقف هستند و به ‌همین ‌دلیل هم تلاش می‌کنند حتی به ناهنجارترین اقدامات خود وجاهت قانونی ببخشند.

آنچه در سال‌های اخیر بیش از گذشته این تصور را تقویت کرده که حقوق بین‌الملل وزن چندانی در مناسبات بین‌المللی ندارد، عملکرد نامتعارف و نامعقول دولت ترامپ است؛ اما باید به این نکته نیز توجه داشت که با وجود لطماتی که ترامپ با عهدشکنی‌هایش به دیگران زده، ایالات متحده را نیز متحمل زیان‌های سیاسی، اقتصادی، راهبردی، امنیتی و حیثیتی فراوانی کرده است که جبرانش به این آسانی نخواهد بود. حداقل تأثیر یک‌جانبه‌گرایی و قانون‌شکنی‌های دولت ترامپ این بود که در اروپا و نزد نزدیک‌ترین متحدانش، اراده بی‌سابقه‌ای برای انفصال از واشنگتن و استقلال از سیاست خارجه آن شکل گرفته است.

در ایران نیز عهدشکنی آمریکا در برجام از یک سو و ناکارآمدی اروپایی‌ها در جبران مافات از سوی دیگر این تصور را بیش از دیگران تقویت کرده که مناسبات بین‌المللی عمدتا خارج از چارچوب‌های حقوقی شکل می‌گیرد! اما معتقدم نباید به این «نتیجه‌گیری» بیش از اندازه‌ بها داد.

توجه کنید که آمریکا، عربستان، اسرائیل و سرمایه‌گذاران ضد‌ایرانی در نیویورک و واشنگتن در سال‌های گذشته میلیاردها دلار به ایجاد شبکه وسیعی‌ از بنگاه‌های روابط عمومی،‌ مؤسسات متخصص در امور مالی و بانکی، بنگاه‌های حقوقی،‌ لابی‌های توانمند در امر قانون‌گذاری و حتی سازمان‌های امنیتی معطوف کرده‌اند تا در کنار وزارت امور خارجه آمریکا و وزارت دارایی و دیگر نهادهای ایالات متحده بتوانند از تمام ظرفیت‌های موجود در صحنه بین‌المللی علیه امنیت و شیرازه ایران استفاده کنند؛ اما باز عملکرد دستگاه دیپلماسی ایران که حقوق بین‌الملل و بهره‌برداری از سازوکارهای نرم بین‌المللی را در اولویت قرار داده است، به گونه‌ای مؤثر بود که نه‌تنها در سه سال گذشته تمام تلاش‌های این شبکه وسیع در به‌کارگیری سازوکارهای بین‌المللی علیه ایران از‌جمله درباره فعالیت‌‌های موشکی ناکام و عقیم ماند، بلکه امروز وزیر امور خارجه آمریکا را به این اعتراف واداشته که «درباره عملکرد متحدان خود در قبال ایران به‌شدت ناامید شده‌ایم»؛ این دستاورد کمی نیست.

نکته دیگری که باید به آن توجه داشت، این است که در قضیه برجام پس از خروج آمریکا، اروپایی‌ها تا حدود زیادی در جبران خسارات و اجرای تعهدات‌شان ناکام ماندند؛ چون در عمل بنگاه‌ها، بانک‌ها و شرکت‌های خصوصی در اروپا چندان تابع اوامر و دستورات و توصیه‌های دولت‌های خود نیستند و دولت‌ها نیز نمی‌توانستند بدون همراهی بخش خصوصی تعهدات‌شان را در قبال ایران عملیاتی کنند؛ اما امروز جدال در شورای امنیت صرفا یک جدال «میان‌دولتی» است و بخش خصوصی در آن هیچ نقشی ندارد. در نتیجه، دولت‌ها هیچ توجیه و بهانه‌ای برای تسهیل برنامه‌ها یا هموارسازی راه آمریکا یا عدم ایستادگی در برابر قانون‌شکنی‌ آن را ندارند.

ضمن اینکه، همان‌طور که ذکر شد، امروز اروپا و سایر دولت‌های جهان دست‌کم به سه دلیل در مقابل آمریکا مقاومت بیشتری از خود نشان خواهد داد: اول اینکه موضع ایران یک موضع محکم، اصولی و ریشه‌‌دوانده در حقوق بین‌الملل است که مخالفت با آن یا حتی عدم همراهی با آن به‌مثابه یک بدعت‌گذاری خطرناک در نظام بین‌المللی خواهد بود. چه‌بسا این بدعت‌گذاری سازمان ملل را به سرنوشت سلف خود یعنی «جامعه ملل» در دهه ۱۹۳۰ میلادی دچار کند. دوم اینکه دولت ترامپ در اتخاذ مواضع نامتعارف و غیرقانونی دیگر بیش‌ازحد افراط می‌کند؛ به‌نحوی‌که همراهی با آن مستعد تحمل هزینه‌های فراوان و جبران‌ناپذیر حیثیتی است و سوم اینکه اروپا و سایر کشورها شکست ترامپ در انتخابات پیش‌رو را دور از ذهن نمی‌دانند و نمی‌خواهند تن به اقداماتی بدهند که راه را برای دیپلماسی و چند‌جانبه‌گرایی در دولت بعدی مسدود کرده باشند.

‌ تأکیدی که مخالفان رویکرد آمریکا دارند، این است که آمریکا از توافق خارج شده، پس نمی‌تواند از آن استفاده کند. برخی از این استدلال این‌طور نتیجه گرفته‌اند که پس ایران شانس آورده ترامپ به این شکل عمل کرد؛ وگرنه اگر یک رئیس‌جمهور باهوش‌تر سر کار بود، خارج نمی‌شد و به همین شکل یک‌جانبه اقدام می‌کرد و با همین فرایند تحریم‌ها را در شورای امنیت برمی‌گرداند و این را ایراد بزرگی در برجام می‌بینند. چنین انتقادی به برجام وارد است یا در این قرائت اشتباهی هست؟

اتفاقا آنها باید از کیفیت موضع‌گیری شورای امنیت نتایجی کاملا مغایر با آنچه می‌فرمایید، استنتاج کنند. در قضیه شکست آمریکا، شورای امنیت نشان داد که اولا واژه «حسن‌نیت» که از ارکان اصلی توافقات بین‌المللی است و در برجام و قطع‌نامه ۲۲۳۱ بارها با تلویح و تصریح ذکر شده، فقط یک «تعارف» تهی از بار حقوقی نیست بلکه «حسن‌نیت» یک پیش‌شرط حقوقی است که باید دولت‌ها هم در تفسیر قطع‌نامه‌های شورای امنیت و هم در توسل به سازوکارها و آیین‌نامه‌ آن رعایت کنند. دوم، شورای امنیت نشان داد که در موضوعی با اهمیت توافق هسته‌‌ای و ثبات و امنیت منطقه به‌راحتی به یک‌جانبه‌گرایی‌ آمریکا آن‌هم به یک‌جانبه‌گرایی از نوع «غیرقانونی»‌اش تن نمی‌دهد و سوم اینکه نشان داد سازوکار حل اختلاف مندرج در برجام، پیچیده‌تر از آن است که منتقدان دولت در ایران و دستگاه تبلیغاتی آمریکا سال‌ها برای افکار عمومی تشریح کرده‌اند!

ضمن اینکه منتقدان باید به این نکته نیز توجه داشته باشند که صرف «شرکت‌کننده»‌بودن در برجام برای بازگرداندن تحریم‌های سازمان ملل کفایت نمی‌کند. صرف عضویت در برجام برای بازگرداندن تحریم‌های بین‌المللی کافی نیست؛ برای مبادرت به این کار دولت شاکی نه‌تنها باید «شرکت‌کننده در برجام» باشد، بلکه باید پس از طی‌کردن یک فرایند چندمرحله‌ای که بنا را بر حفظ برجام و نه از‌بین‌بردن آن می‌گذارد، نشان دهد ایران مرتکب نقض فاحش تعهدات خود شده است. در واقع، شاکی باید با «حسن‌نیت» باور داشته باشد نقض فاحش صورت گرفته و ادعای خود را طی فرایند چند‌مرحله‌ای حل اختلاف به کرسی بنشاند. اگر یک کشور شرکت‌کننده در برجام ادعایی علیه ایران داشته باشد اما ادعا و باورش تهی از حسن‌نیت و حقیقت باشد، شکایت‌نامه‌‌اش بلاموضوع و مانند آمریکا در صحن شورای امنیت سنگ روی یخ می‌شود! در ضمن، اصولا‌ اگر آمریکا از برجام خارج نمی‌شد و همچنان یک عضو در توافق‌نامه باقی می‌ماند، ایران نیز هیچ دلیلی نداشت اقدامی در جهت کاهش تعهدات خود انجام دهد که آنگاه آمریکا بخواهد آن اقدامات را مصداق «نقض فاحش تعهدات ایران» تلقی کند!

سفیر اندونزی به‌عنوان رئیس دوره‌ای شورای امنیت در پاسخ به روسیه گفته است که اقدام بیشتری درباره درخواست آمریکا نخواهد کرد. این آیا به‌ معنای پایان کار و تعیین تکلیف است یا آمریکا همچنان برنامه خود را پیش خواهد برد؟

این موضع اصولی سفیر اندونزی از چند جهت تحول بسیار مثبتی را رقم زد؛ یکی اینکه موضع‌گیری اصولی او راه را برای موضع‌گیری خلاف آن توسط رئیس‌ دوره‌ای بعدی شورا تا حدود زیادی پرهزینه می‌کند؛ یعنی برای دولت نیجر که رئیس‌ بعدی دوره‌ای شورای امنیت است، بسیار دشوار خواهد بود موضعی موافق با موضع غیرقانونی آمریکا اتخاذ کند و با سوءاستفاده از موقعیت خود و ارائه تفسیر متفاوتی از نقش و آیین‌نامه شورای امنیت راه را برای تحقق برنامه‌ آمریکا که مورد اجماع و توافق اکثریت قاطع اعضای شورا نیست، هموار کند. در‌هر‌حال، احتمال آن وجود دارد که آمریکا صبر کند و یک بار دیگر بخت خود را با رئیس‌ دوره‌ای بعدی شورا بیازماید؛ اما این اقدام واشنگتن یک قمار دیگری است که شکست در آن، آن‌هم در آستانه انتخابات، برای دولت ترامپ بسیار گران تمام خواهد شد. اگر رئیس دوره‌ای بعدی شورا نیز تن به فشار و رایزنی آمریکا بدهد، تعرض بی‌سابقه‌ای به جسم و روح مقررات حاکم بر شورای امنیت وارد کرده است. در واقع، از آنجا که سوءاستفاده از سازوکارهای شورای امنیت دشوار و پرچالش خواهد بود، همان‌طور که ذکر شد، معتقدم در نهایت آمریکا به‌صورت یک‌جانبه و برخلاف موضع رسمی شورا اعلام خواهد کرد فرایند بازگرداندن تحریم‌ها در صحن شورای امنیت تکمیل شده و به‌صورت یک‌جانبه قطع‌نامه‌های گذشته را الزام‌آور خواهد خواند. در واقع، همان‌طور که سفیر آمریکا در بیانیه‌ای که بعد از موضع‌گیری رئیس شورا صادر کرد، گفت دولت آمریکا با «چند همراه محدود» مبادرت به اجرائی‌کردن قطع‌نامه‌ها خواهد کرد؛ امری که در عمل مورد پذیرش هیچ دولتی جز معدود دولت‌های معاند ایران نخواهد بود.

‌ آمریکایی‌هایی از دموکرات و جمهوری‌خواه مدعی شده‌اند که پروژه جدید دولت ترامپ در قبال ایران می‌تواند خلاف منافع ملی آمریکا نتیجه بدهد و حتی به رؤسای جمهوری بعدی هم ضربه بزند و قدرت آنها را بکاهد و بنیان حق وتو را دچار مشکل کند. این استدلال را توضیح می‌دهید؟

برخی مانند جان بولتون نگران شده‌اند که افراط دولت ترامپ در قانون‌شکنی خام و تضعیف نهاد‌های بین‌المللی، بدون حداقل ظاهرسازی، موجب شود امتیازاتی مانند انحصار «حق وتو» برای آمریکا از بین برود. جمله مشهور بولتون را که گفته بود «شورای امنیت فقط یک آچار در جعبه ابزار ماست»، فراموش نکنیم! او هراس دارد عملکرد ضعیف و حساب‌نشده ترامپ در عمل این آچار را از دست کشورش خارج کند! منتقدان جمهوری‌خواه نیز نگران هستند افراط در یک‌جانبه‌گرایی و بی‌اعتنایی مطلق ترامپ به خواست و مواضع متحدان غربی، عملا موقعیت سیاسی و راهبردی روسیه را تقویت کند و دموکرات‌ها نیز از بدعت‌گذاری‌های خطرناک ترامپ که ابزار «اجماع‌سازی» را از آنها خواهد ربود، هراسان شده‌اند. فراموش نکنیم دولت اوباما توانسته بود حتی چین و روسیه را علیه ایران با خود همسو کند! حال پس از سه‌سال‌و‌نیم شعار در مورد «بازگرداندن عظمت آمریکا» و یکه‌تازی در عرصه بین‌المللی، عملا تنها کشور حامی آمریکا «جمهوری دومینیکن» شده است و سفیر آمریکا در سازمان ملل به جایی رسیده که به اعضای شورای امنیت، ازجمله انگلیس، عملا تهمت «نداشتن شجاعت»، «فقدان قضاوت اخلاقی» و «حمایت از تروریسم» می‌زند! این پسرفت طبیعتا برای دموکرات‌ها پذیرفتنی نیست.

‌ الان که بولتون رفته و برایان هوک هم پشت‌سر او راهی است، فرمان این سیاست دولت آمریکا در قبال ایران در دست کیست؟ آیا آبرامز به همین زودی فرمان کار را به دست گرفته یا شخص پمپئو پیگیر کار است یا دیگری یا اصلا مغز متفکری پشت این ایده نیست؟

پاسخ به این پرسش تا دو هفته پیش آسان‌تر بود؛ اما امروز دستگاه سیاست خارجه آمریکا متحمل چند شکست سنگین و بی‌سابقه در سطح شورای امنیت شده است و به دشواری می‌توان تأثیر این شکست را بر مناسبات داخلی وزارت خارجه آمریکا و شورای امنیت ملی آن ارزیابی کرد. امروز، موقعیت مایک پمپئو به‌شدت تضعیف شده و سراسیمه در جست‌وجوی حامی به بیت‌المقدس و تل‌آویو سفر کرده است! اگر در پیشبرد طرح فعلی در شورای امنیت همین‌طور ناکام بماند، چه‌بسا ترامپ بی‌پروا او را نیز مانند دیگران قربانی کند تا بار این شکست را در مناظرات انتخاباتی از دوش خود بردارد.

‌ برخی می‌گویند این ماجرا به نزدیکی انتخابات هم مربوط است. آیا این یعنی دولت ترامپ همین وجهه مقابله با ایران و اختلاف با اروپا و دیگران بر سر ایران را دنبال می‌کند یا قبل از انتخابات قصد دارد به‌ هر ترتیب شده ضربه‌ای بزند یا کاری کند؟ اساسا نزدیکی انتخابات آمریکا تا چه حد روی روند تنش‌ها بین ایران و آمریکا تأثیر دارد؟

همان‌طور که می‌دانید، معمولا نزدیک به انتخابات آمریکا پدیده‌ای به اسم «سورپرایز اکتبر» رخ می‌دهد که غالبا کفه ترازو را ناگهان به نفع یک جناح سنگین می‌کند. از آنجا که سنگین‌ترین شکست آمریکا در عرصه سیاست خارجه دستاورد آن در قبال ایران بوده است، امسال بعید نیست موضوع «سورپرایز اکتبر» مرتبط با ایران باشد. این احتمال وجود دارد که آمریکا پس از شکست حقوقی و ایجاد انسداد در شورای امنیت به‌صورت یک‌جانبه اعلام کند که قطع‌نامه‌های گذشته علیه ایران احیا و الزام‌آور شده‌اند و اقدام به تشکیل یک ائتلاف کند تا آن قطع‌نامه‌ها را به اجرا بگذارد. در چنین فضایی، بعید نیست به همین بهانه تنش‌هایی نیز در خلیج فارس ایجاد کند تا احساسات ناسیونالیستی افکار عمومی را برانگیزد و از آن بهره‌برداری انتخاباتی کند.

‌ تیم بایدن و خود او و معاون‌ اولش از بازگشت فوری به برجام در صورت پیروزی در انتخابات گفته‌اند؛ اما برخی می‌گویند چنین چیزی شدنی نیست و دموکرات‌ها هم ناچارند مانند ترامپ به دنبال مذاکره دوباره باشند یا این اختلاف را ادامه دهند. شما آینده این توافق را در صورت پیروزی بایدن چگونه می‌بینید؟

بازگشت بایدن به برجام قطعا گام مثبتی خواهد بود و فضا را برای گفت‌وگوهای محدود میان ایران و آمریکا حتی در چارچوب میز «کمیسیون مشترک» باز خواهد کرد. در این راستا، این موضوع مورد مذاکره هم می‌تواند مقوله جبران خساراتی باشد که ایران بابت عهدشکنی دولت آمریکا در سه سال گذشته متحمل شده است؛ اما پیش از این اتفاق، دولت کنونی و لابی‌های عربستان و اسرائیل در واشنگتن تلاش خواهند کرد دولت ترامپ را به اقدامی وادار کنند که عملا راه هرگونه تعامل را مسدود کند. از الان لابی‌هایی مانند اف‌دی‌دی (FDD) مقاله پشت مقاله چاپ می‌کنند تا در این راستا راهکار ارائه بدهند. بحث‌شان این است که باید چنان دیواری از تحریم و اقدامات قهریه و تله‌های حقوقی و سیاسی دور ایران بنا کنند که جانشین ترامپ نتواند آن را به‌راحتی فروبریزد. به همین دلیل هم آنها عمدا موضوع قطع‌نامه ۲۲۳۱ و «ماشه» را به «تحریم تسلیحاتی ایران» پیوند زدند که توجیه بازگشت به برجام را از بایدن عملا سلب کنند؛ یعنی چنان موضوع را امنیتی ‌کنند که هزینه سیاسی بازگشت به برجام برای بایدن غیرقابل تحمل شود.

‌ هوک گفته بود برجامی نمی‌ماند که بایدن به آن برگردد. فکر می‌کنید تا ژانویه ۲۰۲۱ که پایان این دولت است، برجامی برای بازگشت خواهد ماند؟

هوک این را گفته است؛ اما برجام برقرار است و این هوک بود که باقی نماند! جالب است برایان هوک در آخرین نشست کمیسیون مشترک برجام با حضور آمریکا به همتایان ایرانی خود در پایان جلسه گفته بود «ماه ژوئن می‌بینم‌تان» (See you in June) و نمی‌دانست قرار است رئیسش چند هفته بعد از برجام خارج شود! در واقع، شخصا خیلی به پیش‌بینی‌های مقامات آمریکا بها نمی‌دهم. دولت ترامپ در امر سیاست خارجه آن‌چنان بی‌برنامه است که در عرض سه ‌سال یک وزیر خارجه، سه مشاور امنیت ملی، یک وزیر دفاع، یک سفیر دائمی سازمان ملل و یک نماینده ویژه (در امور ایران) را قربانی کرده است و هنوز به کسری از اهداف اعلام‌شده خود نرسیده است. اما آنچه هوک گفته یک پیش‌بینی نیست؛ یک هدف است که لابی‌ها و تندروهای واشنگتن به‌شدت دنبال می‌کنند.