عدم تعامل بین قوا، حاکمیت قانون را تضعیف می‌کند
حکمرانی خوب در گرو همکاری مشارکت‌پذیرانه قوا، ذیل خیر عمومی و حقوق شهروندی است. نبود تعامل و همکاری بین قوا و به طور خاص در ابتکار قانون‌گذاری و به طور کلی اختلاف‌ها و ناهماهنگی‌های عمیق و پرحاشیه میان قوای حکومتی، برای کشور و شهروندان به‌شدت فرصت‌سوز و هزینه‌زا بوده و به تضعیف حاکمیت قانون انجامیده است.
به گزارش جماران، روزنامه شرق در شماره امروز خود در گزارشی با عنوان «مجلس اصولگرا و تفاوت طرح و لایحه» نوشت: ۱. مجلس جدید خود را برای ایفای نقش اثربخش در حل مشکلات کشور آماده می‌کند. ابزار حکمرانی خوب، قانون خوب است و متولی انحصاری تقنین، مجلس است؛ مجلسی که باید معدل وجدان شهروندان و نماد خرد عمومی باشد. هرچه این کارکرد صحیح‌تر صورت گیرد، کشور عاقلانه‌تر و عادلانه‌تر اداره می‌شود و هرچه کارکرد تقنینی از کیفیت مطلوب خود فاصله بگیرد، اوضاع نابسامان‌تر و نظم و حاکمیت قانون متزلزل‌تر می‌شود. استفاده از تجارب پیشین، چراغ راهی برای مجلس کارآمدتر و گره‌گشاتر است. مجلس عبرت‌پذیر از تجارب سابق، شاید بتواند کمکی به حل معضلات دیرینه باشد.
۲. اینکه چه سهمی از ابتکار تقنین به ارائه «طرح» از طرف مجلس و چه سهم به ارائه «لایحه» از سوی دولت اختصاص یابد، موضوع پژوهشی است که معاونت پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «اختلال در ابتکار قانون‌گذاری ایران؛ آموزه‌هایی برای مجلس یازدهم»، به آن پرداخته است. در این تحلیل، پیامدهای سوء غلبه قانون‌گذاری بر مبنای طرح، تبیین شده و ضمن بررسی کارنامه مجلس دهم، آسیب‌شناسی غلبه طرح‌محوری در ابتکار قانون‌گذاری، واکاوی شده است. در ادامه، ضمن تحلیل آماری روند تقنین مجلسین نهم و دهم، بیان می‌شود که طرح‌های ارائه‌شده در دوره‌های نهم و دهم، بیش از دو برابر لوایح تقدیمی از طرف دولت بوده است. به‌عنوان نمونه در سال پایانی دوره دهم، چهارپنجم ابتکار تقنینی از طریق طرح صورت گرفته و به ازای هر چهار طرح ارائه‌شده، فقط یک لایحه به مجلس تقدیم شده است!
۳. مدعای محوری گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، رجحان ابتکار قانون‌گذاری از طریق لایحه است؛ چرا‌که اصول قانون‌گذاری در مرحله تهیه پیش‌نویس با بهره‌گیری از نیروی کارشناسی زبده و ساختار مناسب و از همه مهم‌تر، دسترسی و در اختیار داشتن آمار و اطلاعات لازم در قالب بانک‌های اطلاعاتی و ارزیابی‌های قابل اتکا از وضعیت موجود و ایدئال در هر حوزه، از طرف سازمان اجرائی تدارک دیده می‌شود و این الزامات برای قوه مجریه به‌مراتب بیش از قوه مقننه، فراهم است. از سوی دیگر، در گزارش تصریح شده است که پایبندی و تعهد به قانون‌گذاری لایحه‌محور، می‌تواند به حل یکی از معضلات دیرین نظام قانون‌گذاری ما، یعنی عدم اجرای قانون یا اجرای ناقص آن کمک کند. به نظر می‌رسد یکی از دلایل عمده عدم اجرای قانون به نحو بایسته از سوی قوه مجریه، ناشی از عدم مشارکت دولت در تدوین پیش‌نویس و ارائه پیشنهادهای قانونی از طریق طرح باشد.
۴. کیفیت اجرای قانون، نسبت مستقیم با سازوکارهای تهیه پیش‌نویس و چگونگی تعامل با قوه مجریه دارد؛ تجربه نشان داده در صورت مشارکت مؤثر دولت، زمینه اجرائی‌شدن هموار‌تر و ضریب قدرت جامه عمل پوشیدن، افزایش می‌یابد. در مرحله تهیه پیش‌نویس، لوازم اجرا از‌جمله منابع انسانی، سازمانی و مالی کافی باید تمهید شود. در صورت پیش‌بینی چنین لوازمی ـ که گرچه لزوما در حکم قانونی درج نشده؛ اما در مقدمه توجیهی یا در ضمن اسناد پشتیبان در مرحله تدوین پیش‌نویس ملاحظه شده است ـ می‌توان ابتدا اجرا و دوم پاسخ‌گویی مقامات مجری را انتظار داشت. برای نمونه، در گزارش مرکز پژوهش‌ها، «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» از این نظر بررسی شده است. تدقیق در قانون یادشده که بر‌اساس طرح به مجلس پیشنهاد شده بود، نشان می‌دهد الزامات انسجام قانونی در نظر گرفته نشده است؛ الزاماتی از‌جمله اهداف روشن، منابع کافی، یکپارچگی سلسله‌مراتبی سازمان‌های مجری، قواعد تصمیم‌گیری سازمان‌های متکفل اجرا، تعهد سازمان‌های مجری به اهداف سیاست و مشارکت رسمی حامیان اهداف سیاست.
۵. در گزارش «اختلال در ابتکار قانون‌گذاری...» به این مهم تصریح شده است که شواهد و نمونه‌های متعدد ذکر‌شده، به معنای مقصر جلوه‌دادن مجلس در بروز یا حل معضلات و نابسامانی‌های امروز کشور از یک سو و تبرئه دولت از کاستی‌ها، ناهماهنگی‌ها و ناکارآمدی‌ها از سوی دیگر، نیست. به بیان روشن‌تر، فعل یا ترک فعل دولت در امور اجرائی و همچنین امور مقررات‌گذاری، یکی از عوامل اصلی گسترده‌ترشدن آسیب ابتکار تقنینی از طریق طرح است. برای نمونه، عدم اجرای تکالیف قانونی از طرف دولت، مهم‌ترین انگیزه برای ارائه طرح‌های مکرر است. همین‌طور بحث ساماندهی بازار خودرو یا به‌تازگی ارائه «طرح ساماندهی بازار خودرو» و تصویب آن، نمونه اقدامات مجلس در قالب ارائه طرح برای وادار‌کردن دولت به انجام تکالیفی است که پیش‌تر قوانین مختلفی راجع به آنها به تصویب رسیده است.
تعلل در ارائه لوایح برای تصویب یا اصلاح قانونی که اجماع حداکثری بر ضرورت تصویب یا اصلاح آن در میان کارشناسان وجود دارد، نیز داعی نمایندگان در ابتکار عمل ارائه طرح است؛ مانند تأخیر درخور‌توجه و تحقق‌نیافتن وعده‌های مکرر اعضای دولت مبنی بر ارائه فوری لایحه قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و لایحه قانون بانکداری که در نهایت نمایندگان را بر آن داشته تا طرح بانکداری را ارائه کنند. ارائه‌ندادن لوایح مربوط به اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم نیز از دیگر نمونه‌های درخور‌توجه در این زمینه است که به ارائه «طرح الحاق یک ماده به قانون مالیات‌های مستقیم در مقابله با سوداگری و کاهش التهابات بازار مسکن» در شهریور ۱۳۹۷ منجر شده است. کیفیت‌نداشتن برخی لوایح نیز از دیگر عوامل تشدیدکننده پدیده طرح‌محوری در نظام تقنینی است. یکی از دلایل معدود‌بودن لوایح تقدیمی به مجلس و تأخیر و تعلل بسیار در تقدیم برخی لوایح مهم، فقدان قابلیت نهادی برای ایجاد هماهنگی در ترجیحات و نظرات وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های متعدد ذی‌ربط و ذی‌نفع در موضوع مورد تصمیم‌گیری است.
۶. حکمرانی خوب در گرو همکاری مشارکت‌پذیرانه قوا، ذیل خیر عمومی و حقوق شهروندی است. نگارنده در جمع‌بندی و نتیجه‌گیری گزارش تصریح کرده است که نبود تعامل و همکاری بین قوا و به طور خاص در ابتکار قانون‌گذاری و به طور کلی اختلاف‌ها و ناهماهنگی‌های عمیق و پرحاشیه میان قوای حکومتی، برای کشور و شهروندان به‌شدت فرصت‌سوز و هزینه‌زا بوده و به تضعیف حاکمیت قانون انجامیده است. کارکرد قانون‌گذاری مجلس نیز ترجیحا و موکدا باید در قالب رسیدگی به لوایح دولتی صورت گیرد؛ نه ارائه طرح. مجلس باید از همه ابزارهای نظارتی خود به‌منظور ترغیب یا در مواردی وادار‌کردن دولت به ارائه لوایح ضروری استفاده کند. گرچه در مواردی نیز برای اِعمال نظارت مؤثر بر عملکرد دولت، چاره‌ای جز تصویب قانون نیست؛ اما این اقدام باید به صورت استثنائی و پس از اِعمال مجدّانه و پیگیرانه ابزارهای نظارتی و متعاقب آن، تدوین یک پیش‌نویس قانونیِ باکیفیت و قابل اجرا، با در‌نظر‌گرفتن مؤلفه‌های هماهنگی و انسجام نهادی صورت گیرد. امید که با اتخاذ رویکرد حکمرانی همکارانه، خیر عمومی بهتر از قبل تأمین شود.
مشاهده خبر در جماران