اگر لایحه جامع شفافیت اطلاعات همچون لایحه شفافیت و دسترسی آزاد به اطلاعات اجرا نشد چه اتفاقی برای مسوولان رخ می دهد؟ / چرا جرم انگاری صورت نگرفته است؟

پایگاه خبری جماران:  آنچه که در پی می آید بخش نخست نشست تخصصی « نقد و بررسی لایحه جامع شفافیت اطلاعات  و زمینه های حقوقی پیش گیری از فساد» است که با حضور دکتر باقر انصاری  و دکتر حسن عابدی جعفری در جماران برگزار شد.

دکتر  باقر انصاری نگارنده پیش نویس قانون شفافیت و دسترسی آزاد به اطلاعات و پیش نویس لایحه جامع شفافیت اطلاعات و نویسنده کتاب های حقوقی متعددی در این زمینه است. دکتر عابدی جعفری نیز نویسنده  کتاب  نظریه های فساد و سلامت اداری، و مجری پروژه های متعددی در زمینه شفافیت و سلامت اداری بوده است که اکنون مسوولیت انجمنی را در این زمینه عهده دار است.
امین کریم الدینی نگارنده پیش نویس منشور شفاف سازی، انتشار، و دسترسی آزاد به اطلاعات شوراها و شهرداری های کشور، اداره این نشست را عهده دار بود.

در این نشست به این پرسش های بنیادین پرداخته می شود که چرا تخلف در  انتشار اطلاعات سازمانی ای که این لایحه انتشار آن ها را الزام آور می داند جرم انگاری نشده و برای آن مجازاتی  در نظر گرفته نشده است؟ بنابراین اگر لایحه جامع شفافیت اطلاعات نیز همچون قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات بیش از یک دهه معلق ماند و مسوولان کشور از اجرای آن سرباز زدند؛ چه باید کرد؟
چرا پیش نویس این لایجه چه ضمانت هایی را برای تخلف در این زمینه پیش بینی کرده است و آیا این تخلف ولو در بالاترین سطوح اجرایی کشور نباید جرم انگاری شود؟ و مجازات هایی برای آن پیش بینی شود؟

 دکتر باقر انصاری با تأکید بر ابزار افکار عمومی اما همزمان نیز تأکید می کند مدیری که اعتقادی به شفافیت ندارد باید عوض شود، دکتر عابدی جعفری نیز تصریح می کند به مجازات و نظارت افکار عمومی نیاز داریم. 

 امین کریم الدینی:  ما قبلا تجربه تدوین قوانینی درباره شفافیت اطلاعات را داشته ایم، مثل قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات که اجرای آن ها با کاستی های فراوان مواجه است. در مقدمه پیش نویس  قانون جدید هم ذکر شده است که یکی از فلسفه های نگارش آن این است که قوانین قبلی ضمانت اجرایی کافی را نداشتند، اما در این قانون از جمله در فصل اول که مربوط به شفافیت سازمانی است چند ماده داریم که سازمان های مختلف را ملزم به انتشار اطلاعاتشان می کند، اما هیچ الزام و ضمانتی برای اجرای این اصل پیش بینی نشده است. سوال این است که پس لایحه ی جدید شفافیت اطلاعات، از جمله در بخش مربوط به شفافیت سازمانی، تا چه میزان ضمانت اجرایی دارد؟

نقصان ضمانت اجرایی و قوانینی که اجرا نمی شوند

دکتر باقر انصاری: البته در حوزه شفافیت این تنها قانون ما نیست و در این حوزه قوانین متعددی داریم، شاید آخرین و مهم ترین قانون ما، قانون رسیدگی به دارایی مقامات و مسئولین و کارگزاران نظام است.

در کل بر اساس تجربیات قبلی نهادهای توسعه ای در کشورهایی مثل کشور ما برای این که جایگاه مناسب خود را پیدا کنند، نیاز به زمان دارند، علت آن هم این است که نهادهای توسعه ای هستند و باید فضایی برای خود ایجاد کنند. بسترها و فرهنگ موجود برخلاف این نهادهای توسعه ای است، و مقاومت های بسیار زیادی در برابر این نهادها وجود دارد.

قانون آزادی اطلاعات که سال 1383 به مجلس تقدیم شد، الآن اجرایی شده است، و می توانم بگویم بعد از سال 1396 که سامانه دسترسی آزاد به اطلاعات طراحی و کمسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات تشکیل شده است، وارد فاز اجرا شده است.

اجرایی شدن آن حدود 13 یا 14 سال طول کشید اما از نظر من دستاورد بسیار خوبی بود، و الان به خوبی در حال توسعه است. چون من در جریان امور مربوط به آن هستم، می دانم درخواست های متعددی از جانب شهروندان، رسانه ها و پژوهشگران از طریق این سامانه از دستگاه ها صورت می گیرد، ولی دستگاه ها کم و بیش مقاومت هایی دارند که در عمل دیده می شود. بعضی در این خصوص خوب عمل می کنند و برخی همچنان به صورت سنتی عمل می کنند.

حتما در حوزه سینمایی چند روز پیش شاهد بودید که یکی از سرویس های خبری گفت ما درخواست دادیم که بودجه ای که معاونت سینمایی وزارت ارشاد از فیلم های سینمایی داشته است را اعلام کند، و آن ها هم بودجه را در تاریخ مشخصی در اختیار قرار دادند و فرآیند کاری انجام شد و تحلیل هایی را هم ارائه کردند.

یا درخواست بودجه کل جشنواره فجر از طریق این سامانه انجام شد. همچنین اطلاعات متعدد دیگری از طریق این سامانه خواسته می شود.

قانون اعلام و رسیدگی به دارایی مقامات و مسئولان نیز از سال 1337 در کشور ما وجود دارد، ولی آیا تا به حال به استناد این قانون ما سراغ مقام و یا مسئولی رفته ایم و بگوییم که دارایی هایت را از دوران قبل از دوره مسئولیتت اعلام کن تا ما بعد از پایان مسئولیت بررسی کنیم که آیا دارایی ات به ناحق افزایش پیدا کرده است یا نه؟! من در این رابطه موردی را سراغ ندارم، و نه پیش از انقلاب و نه در جمهوری اسلامی موردی را ندیده ام، اگر هم موردی بوده باشد اطلاع رسانی صورت نگرفته است.

در رابطه با قانونی که از سال 1337 تا به حال وجود دارد، یک مورد عملی اجرا پیدا نمی کنید، ولی ظاهر قانون بسیار باکلاسی است و عنوان خوب و قوی دارد. علت آن چیست؟ این است که هنوز برای اجرای دقیق این قانون آمادگی کافی نداریم، آمادگی کافی دقیقا به ضمانت اجرا مربوط می شود.

در مورد نهادهای توسعه ای، نهادی که باید اصلاح شود و مخاطب این قانون است خود دولت و حاکمیت است، و تا به حال حاکمیت تن به این اصلاح نداده است، و یا بسیار تدریجی در حال پذیرش این موضوع است. مثلا قانون رسیدگی به دارایی مسئولان می گوید دارایی مسئولان به رئیس قوه قضاییه اعلام شود، که رئیس قوه قضاییه هم آن را نگه می دارد.

در مورد نهادهای مختلفی که در این زمینه وجود دارد در واقع تاکید حکومتی است، و دولت اعلام می کند که من خودم مواظب هستم که فسادی واقع نشود، و این دور باطلی است که ما داشته ایم، و اجازه نمی دهند که یک بازیگر و یا کنشگر بیرونی بتواند بر دولت نظارت و کنترل داشته باشد و ببیند که دولت کارش را درست انجام می دهد یا خیر.

در مورد این قانون شفافیت هم تلاش شده است که در چند سطح برای آن ضمانت اجرا پیش بینی شود، یکی از مهم ترین ضمانت اجراهای این قوانین که به آن اشاره می کنم ضمانت اجرایی است به نام افکار عمومی. ضمانت اجرای قوانینی مثل قانون شفافیت و یا دارایی مسئولین لزوما دادگاه و دادگستری نیست.

این قوانین فرصتی و حقی به رسانه ها، روزنامه نگاران و مطالبه کنندگان بیرونی می دهند که براساس این قوانین اقدام به پیگیری کنند و به اطلاعاتی دست پیدا کنند و آن را منتشر کنند و بتوانند در پشت این قوانین سنگر بگیرند و کسی نتواند به آن ها متعرض شود، در نبود این قوانین می توان به سراغ آن ها رفت اما با وجود این قوانین نمی شود. پس افکار عمومی مهم ترین ضمانت اجرای این قوانین است.

مثلا در این قوانین دیده می شود که وزارت بهداشت باید اطلاعاتی را در فلان سامانه قرار دهد، حال اگر قرار نداد چه؟! بخشی از آن ماموریت روزنامه نگاران و خبرنگاران است که پیگیری کنند که چرا قرار داده نشده است. آیا می توانیم به خاطر این که در وزارت بهداشت این کار انجام نشده است، وزیر را محاکمه کنیم؟ خیر. البته در مجلس می شود نمایندگان فشار بیاورند که فلان تکلیف قانونی که داشتید چرا انجام نشده است، مشروط بر آن که مجلس خودش پاسخگو باشد و در برابر افکار عمومی احساس مسئولیت داشته باشد.

امین کریم الدینی: ضمانت افکار عمومی در قانون قبلی هم وجود داشت. اما در مقدمه این قانون نوشته می شود که یکی از دلایل نگارش آن کاستی های موجو در ضمانت اجرایی قوانین قبلی است. البته در بخشی از همین قانون مجازات تخلف انفصال از خدمت پیش بینی شده است، اما چرا در بخش هایی دیگر از جمله در بخش شفافیت سازمانی انفصال از خدمت یا مجازات دیگری پیش بینی نشده است ؟

دکتر باقر انصاری: من خواستم عرض کنم که اولین و مهم ترین ضمانت اجرای این قانون افکار عمومی است، در واقع ضمانت اجرای اصلی لایحه شفافیت این است که اطلاعات به صورت عمومی منتشر می شود و عموم هم این را مطالبه می کنند.

در مرحله دوم برخی حوزه های شفافیت هست که از حالت کلی بودن خارج می شود، یعنی فردی ملزم شده است اقدام خاصی را انجام بدهد یا ندهد، این موارد چون در قوانین ما هم موجود بوده هست، با عنوان تخلف شناسایی می شود و ضمانت اجرای متفاوتی برای آن وجود دارد. در مراحل جلوتر که می رویم حوزه هایی هست که اگر شخص عملی را که از الزامات شفافیت است انجام ندهد، حتی در این مورد جرم انگاری هم شده است. بنابراین بستگی به سیاست قانون گزاری ما دارد که برای کدام عمل ضمانت اجرای شناسایی به عنوان تخلف قرار دهیم و به عنوان تخلفات اداری بررسی شود، و کدام را آن قدر شدید بدانیم و قبحش را بیشتر بدانیم که بخواهیم شخص محاکمه شود، همچنین مجازات و انفصال از خدمت هم بشود.

این ضمانت های اجرایی که در نظر گرفته شده است، برخی براساس تجربیات ماست، برخی براساس تجربیاتی است که در دنیا برای قوانین شفافیت وجود دارد، برخی هم استنباط های گروهی نویسندگان این لایحه است که این ضمانت اجرا را در کشور ما کارآمد و قابل اجرا دانستند و یا این که یک ضمانت اجرایی را قابل اجرا ندانستند.

شفافیت سازمانی هم که شما به آن اشاره می کنید، تقریبا می توان گفت کلید بقیه شفافیت هاست.

امین کریم الدینی: پس چرا ضمانت اجرایی ندارد؟

دکتر باقر انصاری: شفافیت سازمانی در واقع نوعی شفافیت سیاسی است. ما از خود دولت می خواهیم که با اتخاذ یک سری تدابیر سازمان خودش را در کلان و در اجزای آن شفاف کند، مثلا نمی دانیم فلان سازمان چرا ایجاد شده، چه کاری انجام می دهد، بودجه آن چه طور تامین می شود، چه طور تصمیم می گیرد، گزارش عملکردش به چه صورتی است و... شفافیت سازمانی این است که مثلا ما حداقل باید به اساسنامه شما دسترسی داشته باشیم، به موضوع بعضی از اختیارات شما دسترسی داشته باشیم، یک گزارش سالانه هم اگر نمی دهید، اما حداقل به خلاصه آن باید دسترسی داشته باشیم. اگر بخواهیم برای این موارد ضمانت اجرا در نظر بگیریم باید برای هیئت دولت و مجلس ضمانت اجرا در نظر بگیریم، و این خیلی بد است که ارکان حاکمیت بخواهد برای خودش در سطح کلان ضمانت اجرا در نظر بگیرد، یعنی مجلس و دولت وقتی حرفی می زند و لایحه ای می دهد، از همان ابتدا خودش بگوید که به آن پایبند نخواهد بود! و بگوید اگر پایبند نبودم با من برخورد کنید.

ما فرضمان بر این است که ارکان حاکمیت مثلا مجلس به ما هو مجلس، هیئت وزیران به ما هو هیئت وزیران، یا کارگروه ها و کمیسیون هایی که هستند حالت فصل الخطاب دارند، نمی شود برای این ها ضمانت اجرای کیفری در نظر گرفت، البته ضمانت اجرای سیاسی و افکار عمومی همه این ها را شامل می شود.

امین کریم الدینی: شما شخصا هم مخالف ضمانت اجرای کیفری هستید؟

دکتر باقر انصاری: از نظر حقوقی اشکال دارد که برای مجموعه ای مثل هیئت وزیران و یا مجلس که می خواهیم کمیسیون های خودش را شفاف کند، یا برای دستگاه های دیگر مثل قوه قضاییه که می گوییم مثلا مجموعه ها را زیر نظر خودش شفاف کند، ضمانت اجرای حقوقی در نظر بگیریم. در این موارد ضمانت اجراهای ما عمدتا ضمانت اجرایی سیاسی و فشار افکار عمومی است.

امین کریم الدینی: در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات یکی از ضمانت هایی که پیش بینی شده بود، جریمه 30 تا 100 هزار تومانی بود، که روشن است بازدارنده نیست. یکی از بزرگترین مشکلات کشورهای توسعه نایافته این است که مجازات ها بازدارنده نیستند، و اساسا اقتصاد جرم از ضعف بسیار بزرگی رنج می برد و به همین دلیل هم بسیاری از قوانین آن ها با وجود این که با کشورهای توسعه یافته مشترک هستند اما اجرایی نمی شوند، مثلا قوانین راهنمایی و رانندگی را در نظر بگیریم؛ تقریبا در تمام دنیا مشترک است اما نحوه برخورد با این قانون و جرم انگاری این قانون، و سیاست های جزایی که برای این قانون در کشورهای مختلف در نظر گرفته شده است، کاملا متفاوت است و پاسخ های متفاوتی هم گرفته است.

من از این نگران هستم که همان طور که آقای دکتر انصاری گفتند وقتی قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات را داشتیم، و چیزی حدود 13 سال به تعویق افتاد، این قانون هم به تعویق بیافتد و به تعویق افتادن آن هم فرصت های توسعه ای دیگری را از ما بگیرد، و یکی از دلایل به تعویق افتادن قانون همین است که ضمانت اجرایی قوی ندارد، به نظر شما آقای دکتر عابدی جعفری واقعا افکار عمومی ضمانت اجرایی کافی هستند؟

دکتر عابدی جعفری: در این فرمایشی که جنابعالی و جناب آقای دکتر انصاری فرمودند، دو نکته وجود دارد، این که آیا چرخه قانون گذاری و سیاست گذاری ما کامل اجرا می شود یا نه؟ یعنی این که صرف قانون گذاری کفایت نمی کند از این که ما اطمینان پیدا کنیم که قانون اجرا می شود، چرخه سیاست گذاری یعنی روندی از ابتدای رسیدن به مساله تا در دستور گذاشتن، و تدوین سیاست ها، ارزیابی قانون و سیاستی که آیا در عمل اجرا شده است یا نه، و این به صورت چرخه باید ادامه داشته باشد تا ما مطمئن شویم که قوانینمان به اجرا درمی آیند.

نه تنها این قانون، بلکه قوانین متعدد دیگر مشمول همین حکمی هستند که عرض می کنم. کثرت تدوین قوانین ما طوری شده است که فاصله بین اصلاحات قوانین ما را به شدت کوتاه کرده است، و تعداد اصلاحات را افزایش داده است. این ها نشانه این است که لوازم اولیه قانون گذاری پیش بینی نشده است. این نکته اول بود.

مثلا قانون ارتقای سلامت اداری را در نظر بگیرید، که قانونی در همین حوزه است و با هدف جلوگیری از فساد در سال 1390تدوین شده است، و 10 سال زمان صرف شده تا این قانون به تصویب برسد و از دولت، مجلس، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت عبور کرده است. از اوایل دهه 80 تا سال 90 ده سال طول کشیده است تا این مسیر طی شود.

هیچ دستگاهی ماده 28 قانون ارتقای سلامت اداری را اجرا نکرده است

در این قانون مواردی وجود دارد که ناظر به شفافیت سازمانی است. یعنی ماده 28 این قانون می گوید سازمان ها موظف اند که هر سال در شهریور ماه، مدل سلامت اداری شان را از مرکز هماهنگی دستگاه های نظارتی بگیرند و بعد آن را در دستگاه شان اجرا کنند، عدد سلامتشان را به دست بیاورند و آن را اعلام عمومی  کنند. از بین دستگاه ها من یک دستگاه را می شناسم که این کار را انجام دادند، آن هم نه در مرحله اعلام عمومی، بلکه در مرحله سنجش میزان سلامت، که کار بسیار خوب و انسجام یافته ای بوده و تقریبا منحصر به فرد است.

بنابراین اگر این چرخه درست پیش بینی نشود، مثلا اگر بخواهیم هر قانونی در حوزه ارتقاع سلامت، شفافیت، نظارت یا مقابله با فساد داشته باشیم، به ارزیابی از قانون ارتقاع سلامت اداری نیاز داریم، که بدانیم آن قانون چه شد، یعنی در اجرا به چه سرنوشتی دچار شد، آن جا ضمانت هایی هم برای سازمان ها و اشخاصی که این احکام را اجرا نکنند پیش بینی کرده اند.

اما تا جایی که بنده اطلاع دارم امروز ارزیابی متقنی از این قانون نداریم و یا اگر وجود دارد اطلاعات آن شفاف نیست و با عنوان های محرمانه انجام دادند که در اختیار عموم نیست، و بنده به عنوان فردی که علاقه مندم در این حوزه بدانم این اطلاعات در اختیارم قرار نمی گیرد.

بنابراین اگر این چرخه را که از ابتدای قانون گذاری تا انتهای ارزیابی اجرای قانون است را کامل اجرا نکنیم، معنای آن این است که هر روز به موارد جدید برخورد می کنیم که باید برای آن قوانین جدید را پیشنهاد بدهیم و در مجلس مصوب کنیم، که در این صورت چرخه ناقص است و ما را به جایی نمی رساند.

مثلا در مورد همین قانون اعلام اموال مسئولین باید ارزیابی متقنی از عملکرد این قانون در اختیار داشته باشیم، اما همان طور که اشاره فرمودند چنین چیزی نیست، که بخشی از آن به خود قانون برمی گردد که آن جا گفته شده کاملا محرمانه باشد و فقط به ریاست محترم قوه قضاییه اعلام شود، و اگر در طی این فرآیند کسی این اطلاعات را افشا کند مجازات هم خواهد شد، که این اصلا با شفافیت موانستی ندارد.

من اطلاع دارم که بسیاری از مقامات فهرست دارایی ها را در بدو ورود به رئیس محترم قوه قضاییه اعلام کرده اند، در پایان هم لیست را ارائه کرده اند، از جمله خود بنده در سال 1362 این کار را انجام دادم، خدا رحمت کند آقای موسوی اردبیلی از ما این فهرست را درخواست کردند و لیست هر چه را داشتیم در اختیار ایشان قرار دادیم، و پایان دوره هم که 5 سال بعد بود، رسما و قانونا درخواست کردند و این فهرست در اختیار ایشان قرار گرفت، اما این در هیچ جایی منعکس نمی شود و معلوم نمی شود اگر بنده این اطلاعات را در دسترس نگذاشتم و یا اگر اطلاعات اعلام کردم و روشن شد که اموال تفاوت ناروا و فاحشی پیدا کرده است تکلیف چیست؟!

همان طور که اشاره فرمودند ما حتی یک نمونه از آن را هم در افکار عمومی نداشته ایم که مسئولی میزان دارایی اش تفاوت ناروا پیدا کرده باشد و این تفاوت ناروا پیگری شده و به قوه قضائیه فرستاده شده باشد، و از طریقی دنبال شده باشد و به نتیجه رسیده باشد.

من کم سراغ دارم در مجلس شورای اسلامی که ارزیابی از اجرای قانون صورت داده باشند، که کدام قسمت های قانون اجرا شده یا نشده است، و تنها یک قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار را مرکز پژوهش های مجلس ارزیابی کرده است که بسیار کار زیباییست، و مشخص کرده است که آیا قانون اجرا شده است یا خیر، کدام بندهای آن اجرا شده است و کدام بندها اجرا نشده است، و کدام بندها در دست اجراست و در نهایت یک تحلیل محتوایی هم انجام داده است که چرا این قانون اجرا نشده است و توسط کدام دستگاه ها اجرایی نشده است، این پژوهش چاپ شده است و به صورت شفاف در اختیار همه مردم است و مجلس هم می تواند آن را بررسی کند.

بنابراین چرخه ناقص نکته اول است که ما را وادار به تکرار قوانین و قانون گذاری مجدد می کند و حجم عظیم قوانین متراکم را ایجاد می کند همان طور که الآن در مقابل کوه قوانین مانده ایم و نمی دانیم چه باید بکنیم.

نکته دوم ساختاری است که آقای دکتر به درستی به آن اشاره کردند. حکومت امروز در دنیا دیگر تنها شامل حاکم و مردم نیست، ساختاری که در این زمینه باید در عرصه حکومتی وجود داشته باشد این است که حکومت سه بخش دارد، یعنی از سه جز تشکیل شده است، بخش حاکمیت به معنای مجموعه دولت و حکومت یک سوم از این مجموعه است، یک سوم دیگر از این حاکمیت بخش خصوصی است و یک سوم دیگر بخش مردمی است.

یک سوم که عرض کردم تقسیم بندی عمومی است، در بعضی موارد سهم مردم در این مجموعه بیشتر است. ما هنوز یاد نگرفته ایم که حضور مردم و بخش خصوصی در حکومت جز لوازم یک حکومت توسعه یافته است، و این را در نظر نمی گیریم. بنابراین شوراهایی که اشاره فرمودند از همین دیدگاه ناشی می شود که ما فکر می کنیم این موضوع امر حکومتی و حکمروایی است و حاکمان هم مشخص اند، نماینده آن ها نیز در این شورا حاضرند و دیگران هم حق دخالت ندارند.

بنابراین کیفیت نگاه به حکومت و حاکمیت در مقابل حکمرانی باید تغییر کند و ما برای بخش خصوصی و مردمی باید سهم در نظر بگیریم.

نکته ای که باید نتیجه گرفت و آقای دکتر اشاره فرمودند، این است که بخش مربوط به افکار عمومی همین بخش سومی می شود که باید نقش فعال در مجموعه حکومت داشته باشد. یعنی در کنار افکار عمومی به معنای عام، بحث رسانه ها به عنوان بازوی جدی شفافیت در این مجموعه ها باید دیده شوند، همچنین بحث سازمان های مردم نهاد باید در این مجموعه دیده شوند. من ابایی ندارم بگویم که ما به سازمان های مردم نهاد به عنوان سازمان های جاسوسی نگاه می کنیم، در حالی که این طور نیست، آن ها مردمی هستند که به اندازه دولت دلسوزند، تجمع پیدا کرده اند و می خواهند در حوزه های تخصصی به دولت کمک کنند.

من چون با بخش خصوصی ارتباط دارم می دانم ترجیع بند حرف های آنان این است که در هیچ یک از حوزه ها ما را دخالت نمی دهند، برای ما تصمیم می گیرند اما خود ما در تصمیم گیری حضوری نداریم، بنابراین نرخ ارز را افزایش و کاهش می دهند، عوارض آن متوجه ما می شود، در حالی که هیچ دخالتی در این تصمیم گیری نداشته ایم و این درحالی است که می توانستیم بگوییم چه طور تصمیم گیری کنید که این پیامدها و عوارض را نداشته باشد.

این دو نکته به نظر من نکات اساسی است که به عنوان مقدمه داشتن شفافیت باید به آن بپردازیم، تا بعد بتوانیم وارد موضوع شفافیت شویم.

بله، هم ضمانت قانونی لازم داریم که اشاره به مجازات ها شد، و هم نظارت افکار عمومی را نیاز داریم که شامل بخش خصوصی و مردمی می شود، که متناسب با شرایط حضور پیدا کنند و از ابتدای تصمیم گیری تا انتهای تصمیم گیری اظهار نظر کنند.

امین کریم الدینی: من احساس می کنم مشکل بسیار بزرگی در توسعه سیاسی کشور ما و کشورهای توسعه نایافته وجود داشته است، و آن این که ما دموکراسی را از نسخه قدیمی آن مطالعه کرده ایم، که چهار رکن دارد که در آن شفافیت اطلاعت جزو ارکان نیست، همین طور که حقوق شهروندی چنین است، اساسا قوانین مربوط به شفافیت اطلاعات بعد از دهه 70 تدوین می شود، و در دوره ای که ما به اصلاحات می پرداختیم تاخیر بسیار بزرگی در تدوین این طور قوانین داشتیم، و فکر می کنم تدوین قانون دسترسی و انتشار آزاد به اطلاعات هم به پیشنهاد خود شما (دکتر انصاری) بود و به واسطه حضور شما این قانون تدوین شد، درحالی که واقعیت این است که دموکراسی بدون شفافیت اطلاعات فقط یک توهم است، یعنی فقط یک کالبد تو خالی داریم، فکر می کنیم که دموکراتیک عمل می کنیم، در حالی که ساختارهای ما بدون شفافیت اطلاعات نمی توانند دموکراتیک عمل کنند، به همین ترتیب  برخورداری از قانون شفافیت اطلاعات یا هر قانون دیگری بدون ضمانت اجرایی ناخواسته ممکن است به یک کلاه برداری یا خود گول زدنی بزرگ منجر شود، ما فکر کنیم که این قانون را داریم اما در واقع نداریم، عنوان بسیار روشن فکرانه ای است اما برخورداری ما از آن بسیار ضعیف است.

آقای دکتر عابدی جعفری توضیح دادند که نظر ایشان این است که علاوه بر ضمانت افکار عمومی ضمانت های جرم انگاری و مجازات هم لازم است، در عین حال شما می فرمایید که ما با سطح وزا مواجهیم در حالی که در همین کشور در مراجع حقوقی و سیاسی اثبات شده است که رئیس جمهور بعضا تخلف های حقوقی مکرر داشته است و بسیاری از تخلفاتی هم که امروز در کشور ما صورت می گیرد مسئول اصلی آن مقامات عالی رتبه کشور هستند.

با توجه به این موارد دو سوال دارم، می خواهم یک بار دیگر شما بفرمایید آیا واقعا سرفصلی که به آن اشاره کردیم یعنی سرفصل شفافیت سازمانی نیاز به جرم انگاری ندارد؟ و دوم این که شما در مقدمه گفتنید این قانون ضمانت اجرای بیشتری نسبت به قوانین قبلی دارد، ضمانت اجرای بیشتر آن کدام است؟

دکتر باقر انصاری: در مورد بحث شفافیت، با توجه به مطالعاتی که در کشورهای دیگر هم داشته ام و حداقل از سال 1380 مشغول به مطالعه به صورت متمرکز در این حوزه بودم، از نظر من تقریبا 8 سازکار بسیار مهم برای شفافیت وجود دارد، این سازکارهای مهم انواع ضمانت اجرایی ها را دارند که یکی از آن ها کیفری است. اول باید آن ها را داشته باشیم که به آن ها اشاره خواهم کرد و بعد از آن به ضمانت اجرا بپردازیم.

اولا تا به حال بخش عمده ای از این سازکارها را نداشته ایم، و دوم ضمانت های اجرایی که برای آن داشته ایم برای مقوله های مثل فساد نبود، مربوط به اختلاس و ارتشاء بود که جرایمی هستند که از زمان های خیلی قبل بودند ولی چرا بعضا به آن ها فساد می گوییم؟ زمانی که شیوع آن ها بیشتر می شود، گسترده می شوند، مرتب تکرار می شوند، و یا وقتی می بینیم که مثلا ضمانت اجرا اثر نمی کند به آن ها فساد می گوییم، و الا این ها جرایمی بودند که در گذشته هم وجود داشته اند.

ضمانت اجراهای کیفری را هم که به کرات استفاده کرده ایم، اعدام، حبس ابد، حبس های طولانی مدت داشته ایم و دیده ایم که هدف مورد نظر به دست نیامده است، و به ضمانت های اجرای کیفری نباید خیلی دل خوش کرد. چند محاکمه اخیر متهمین به فساد را در نظر بگیرید، مثلا آقای مه آفرید امیرخسروی که اعدام شد، افکار عمومی چه گفتند؟ آیا اعلام رضایت کردند از این که اعدام شد؟ و یا از او دفاع کردند و گفتند در جاهایی از او استفاده می کردید چرا که باهوش بود؟ الان مثلا درباره بابک زنجانی اگر اشد مجازات هم اعمال شود، افکار عمومی درباره او چه می گویند؟ آیا بازدارنده است و دیگران را در این زمینه ها می ترساند؟! ضمانت اجرای کیفری در این زمینه ها به تنهایی کافی نیست.

بحث لایحه شفافیت می خواهد زمین بازی حوزه شفافیت را به کلی عوض کند، آن نگاه سنتی ما را که قانونی وضع کنیم و بگوییم اگر شخص این جرم را مرتکب شود این مجازات در انتظارش خواهد بود و قوه قضائیه را هم ترقیب به مجازات کنیم را کنار بگذارد، این جزء بسیار کوچکی از سیستم شفافیت خواهد بود.

در بحث منظومه شفافیت اگر بخواهیم به نتیجه مطلوب برسیم باید عناصر مختلف را که به عنوان سازکار شفافیت عرض کردم مورد توجه داشته باشیم. قوانین و مقررات مربوط به آن ها را اگر وجود دارد و ایراد دارد اصلاح کنیم، اگر وجود ندارند بسترسازی کنیم و قوانین را وضع کنیم، و مسیر را هموار کنیم.

اگر من به ترتیب بخواهم آن هشت مورد را مطرح کنم که بسیار هم به نظر من مهم هستند به این صورت خواهد بود، اولین آن ها آزادی بیان است، آزادی بیان نه به منظور آزادی رسانه. در حوزه شفافیت آزادی بیانی که بسیار به آن توجه می شود، آزادی بیان افراد یا کارکنان است، چه در بخش خصوصی و چه در بخش عمومی. یعنی به یک کارمند یا شخصی که در یک مجموعه مشغول به کار است اجازه دهیم در همان مجموعه بتواند انتقادهای وارد به مجموعه را بیان کند بدون این که بلایی سرش بیاد، مثلا از کار اخراج شود، قراردادش فسخ شود، پاداشش لغو شود، و موارد دیگر. این از اصلی ترین نکات در حوزه شفافیت است، یعنی از همان ابتدا اجازه نمی دهد که خطایی شکل بگیرد. اگر شخصی ببیند که مدیرش مسیر را اشتباه می رود از همان ابتدا به او تذکر دهد دیگر خطایی شکل نمی گیرد.

آن حکایتی که در کلیپی که مرکز پژوهش های بررسی های استراتژیک تولید کرده بود به آن اشاره می شد که می گفت کاپیتان در حال سقوط هستی، به همین موضوع اشاره دارد، اگر از همان ابتدا کسی باشد که بگوید کاپیتان داری سقوط می کنی، جلوی اشتباه بعدی را می گیرد.

در این خصوص شما بررسی کنید در کشورهای توسعه یافته ببینید چه قدر مواردی وجود دارد که مراجع عالی آن ها از کارمندی که از رئیسش انتقاد کرده و اخراج شده یا اتفاقاتی برایش افتاده است دفاع کرده اند و دیوان عالی او را به کار بازگردانده است و گفته است ایشان از آزادی بیان برخوردار است، و در عین حال بعضی مواقع هم گفته اند که این موضوع ارتباطی به آزادی بیان نداشته است.

یا در حوزه آزادی بیان در دنیا بر گمنامی و بی نامی تمرکز بسیاری وجود دارد. چون یکی از سپرهای اشخاص در برابر ترکش های ناشی از بیان این است که از نام مستعار استفاده کند، بینام یا گمنام باشد و از قبیل موارد. ولی ما مسیرهای مربوطه را در بسیاری از مواقع بسته ایم، در بسیاری موارد به دنبال این هستیم که چه کسی آن موضوع را بیان کرده است و به موضوع توجه نمی کنیم.

در همین حدود آزادی بیان هم برای ما شفاف نیست، در کشور خودمان هیچ قانونی نداریم که مستقیما از آزادی بیان حمایت کرده باشد، قانون اساسی ما در اصل 24 از آزادی مطبوعات دفاع کرده است، اصل 175 از بیان افکار و عقاید و تضارب آرا در رادیو و تلویزیون دفاع کرده است، ولی واقعا اصل مستقیمی که از آزادی بیان اشخاص مختلف در موقعیت های مختلف دفاع کند، نداریم. آزادی بیان شامل آزادی بیان کودک در مدرسه، دانشجو در دانشگاه، استاد در مجامع، یا بنده در میزگردی که شرکت می کنم، و حوزه های مختلف دیگر می شود، و ما در این زمینه با خلاء جدی مواجهیم.

علاوه بر ازادی بیان اشخاص، آزادی مطبوعات و رسانه ها اهمیت دارد، رسانه ها در حوزه ی اصلاح به ویژه شفاف سازی و مبارزه با فساد حداقل سه نقش کلیدی ایفا می کنند، اولین نقش آن ها علامت دهی است، در جاهای مختلف باید سیگنال دهند فلان حوزه، مقام یا شخص این کار را می خواهد انجام دهد یا این اتفاق می خواهد بیافتد و این جرم است. علامت دادن ممکن است اشتباه هم باشد اما به خاطر این که کسی علامت داد و اشتباه بود، نباید به سراغ رسانه رفت.

دومین نقش آن ها حساس سازی است، که قبح اقداماتی که انجام می شود را آن قدر برجسته کنند که دیگران بدانند این کار نباید انجام شود. اگر مثلا موسسه رسانه ای داشته باشیم که خودش هم آلوده این کار باشد، یعنی به جای حساس کردن دیگران خودش هم همان کارهایی که دیگران انجام می دهند و با عنوان فساد شناخته می شود را انجام دهد، این موضوع به درستی انجام نشده است.

در حال حاضر در دنیا برخی اقدامات و مصادیق فساد را داریم که رسانه های ما و دیگران به عنوان ارزش به آن نگاه می کنند، و هنوز به قبح آن پی نبرده اند. مثلا این که تلویزیون ما پخش می کند که امام جمعه جایی در محلی حاضر شده است و مردم هم صف کشیده اند و درخواست هایشان را می دهند و ایشان دستور می دهد، این از نظر من اشکال دارد.

ما مواردی را داشته ایم که مثلا رئیس قوه قضاییه اجازه می داد مردم بروند و درخواست هایشان را بدهند، که منشاء فساد شد، وقت ملاقات خرید و فروش می شد. سیستم اداری سالم محل ارائه خدماتش نماز جمعه نیست که کسی نامه داشته باشد، دسترسی داشته باشد و دستور بگیرد و دیگری نتواند. مگر دستور دادن نسبت به درخواست ها به همین آسانی است که آن جا ظرف مدت 5 دقیقه دستور دهیم؟! روند پیگیری پرونده ای ممکن است 2 سال، یا کمتر و بیشتر به طول بیانجامد، کارشناس مربوطه باید بررسی کند، اما وقتی جایی مقام مربوطه روی درخواست دستور می دهد این مجرایی برای فساد می شود، از همین دستورات و پی نوشت ها و ارجاعات مقامات ما خیلی ها مرتکب فسادهای متعدد شده اند.

این موضوع باید برای همه روشن شود که مقام دولتی خارج از موقعیت اداری خودش نباید درخواستی دریافت کند و کسی هم حق ندارد به او دسترسی داشته باشد.

در این مورد اگر بخواهم مثال دیگری در دولت ها بزنم، دیده ام که در یک دولتی نیروهای خدماتی که در خود دولت بود و با وزراء همراه می شد در آسانسور، یا جای دیگر یا سفر استانی می توانست از آن ها دستور بگیرد، نه تنها برای خودش این کار را می کرد بلکه برای دیگران هم این کار را می کرد. اما در یک دولت دیگر من دیده ام گفته اند نیرویی حق ندارد در مسیر یا در جایی از وزیر دستور بگیرد. ما قبح این کار را نمی دانیم و آن را ارزش می دانیم، ولی به نظر من این اشکال دارد.

یا در حوزه بحث تبعیض که از بحث های مهم فساد است و مصادیق متعدد تبعیض را می بینیم که هنوز قبح آن برای ما مشخص نشده است. به هر حال لازمه حساس سازی این است که رسانه های ما خودشان به حدی به این موضوعات اشراف داشته باشند، و به حدی توانمند باشند، دانش داشته باشند، که بتوانند آن ها را مطرح و پیگیری کنند، که در جامعه ما کم دیده می شود، و واقعا تاسف می خوریم.

چه صدا و سیما چه رسانه های دیگری که داریم، حتی رسانه های روشنفکری که در این زمینه کار می کنند کارهایشان را که بررسی می کنیم می بینیم در این زمینه اشکال دارند.

نقش دیگری که رسانه ها در این زمینه دارند بحث انتقاد و حمایت از انتقاد و تحلیل های رقیب در حوزه رسانه های ماست. هر موضوعی که مطرح می شود باید اجازه دهیم حتما مخالف آن هم صحبت کند. اگر مسیر آن را ببندیم حتما مجرای فساد ایجاد خواهد شد. به همین خاطر در کشورهای مختلف هر موضوعی از جانب هر کسی که مطرح می شود رقیب دارد، و موافقین و مخالفین در مورد آن صحبت می کنند. اگر اجازه ندهید مخالف صحبت کند، آن مسیری است که قطعا در آن فساد ایجاد می شود.

در مورد آزادی مطبوعات هم ما مشکلات عدیده داشتیم که نمی خواهیم ورود کنیم اما مثلا اتهام تشویش افکار عمومی یا یا نشر اکاذیب به قصد تشویش اذهان عاملی است که رسانه ها و روزنامه نگاران ما در این زمینه بسیار می ترسند.

سازکار سوم آزادی اطلاعات است، در این زمینه قانون داریم. هر چند که به سختی اجرا می شود اما در هر حال فعلا قانونی است که می توان گفت در نظام ما در حوزه شفافیت قانون بسیار برجسته ای است.

بحث حمایت از منابع خبر نیز یکی از سازکارهای مهم است، که با رسانه ها کار می کنند، مورد دیگر حمایت از افشاگران است که با سیستم های کنترلی و نظارتی داخل و خارج حکومت کار می کنند. ما رویه های بسیار متشتت داریم و در نهایت نمی دانیم از منبع خبر و افشاگران باید حمایت شود یا باید تنبیه شوند و یا تشویق شوند.

حمایت از رقابت، تکثر و منع انحصار، یکی از حوزه های بسیار مهم مرتبط با شفافیت است به این معنا که ما درجاهای مختلف به ویژه کالاهای اطلاعاتی اجازه دهیم که رقابت وجود داشته باشد. در حوزه کالاهای اطلاعاتی انحصار ایجاد نکنیم. رانت مربوط به ثبت سفارش خودرو نمونه ای در این زمینه است. در مورد رسانه ها اجازه دهیم تکثر رسانه ها وجود داشته باشد، اعم از رسانه هایی مثل رادیو و تلویزیون تا بقیه، و همچنین تکثر منابع اطلاعات که از آن عبور می کنیم.

سازکار ششم بحث وضعیت های تعارض منافع در کشور است که باید مشخص شود. هنوز ما بعضی تعارض منافع را در کشور نمی شناسیم. تقریبا از عالی ترین سطوح حکومتی تا ذیل آن من تعارض منافع می بینم. به عنوان مثلا از نظر من این که دو برادر رئیس دو قوه بشوند تعارض منافع است، و اشکال دارد، البته تعارض منافع مساوی با فساد نیست. یکی از بحث هایی که الان وجود دارد این است که اشخاص فکر می کنند وقتی می گوییم تعارض منافع یعنی فساد، اما تعارض منافع امری عادی و طبیعی است که باید اعلان شود و مدیریت شود.

در این حوزه ما دچار جو شده ایم، مثلا یک بنده خدایی می گفت ما در شهرداری کل استخدام نیرو از بستگان شهرداران را ممنوع کرده ایم، این از نظر من اشکال قانونی دارد. این که بستگان شهردار حق استخدام شهرداری نداشته باشند، محروم کردن آن ها از حقوق شهروندی است. بنا نیست به خاطر تعارض منافع، دیگران را از حقوقشان محروم کنیم، می توانیم محدود کنیم، می توانیم استخدام را تحت کنترل و نظارت قرار دهیم نه این که محرومشان کنیم، این ساده ترین کار است که یک شخص را حذف کنیم.

در حوزه های شفافیت، تعارض منافع و حوزه های دیگر ما مرتبا دچار افراط و تفریط هستیم، یا کاری نمی کنیم یا می خواهیم اعدام کنیم، یا می خواهیم اخراج کنیم، یا محروم کنیم، این یعنی افراط و تفریط، حد تعادل را حفظ نمی کنیم.

سازکار هفتم که به نظرم خیلی مهم است و در کشور ما مفقود است، لابی گری است. کشور ما از کشورهایی است که لابی گری در آن بسیار مرسوم است، اسم آن را به کار نمی بریم اما عملا لابی گری در جاهای مختلف بسیار شایع است. لابی گران در جاهای مختلف اثرگذاراند، تصمیم گیرند، ولی دیده نمی شوند و هیچ هزینه ای نمی پردازند و پاسخگویی ندارند. باید قواعدی در این زمینه داشته باشیم و بتوانیم حوزه لابی گری را شفاف کنیم. از لابی گری در مجلس و حوزه های سیاسی گرفته تا در بخش های خصوصی و در بخش های پایین تر اداری باید به این موضوع رسیدگی شود.

در نهایت سازکار هشتم مقابله با فساد است، موارد بالا لزوما فساد نیست. یکی از سازکارهای مرتبط با شفافیت این است که در بحث های فساد چگونه واکنش نشان می دهند. آقای دکتر عابدی اشاره کردند که در قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد واقعا بررسی کنیم و ببینیم با استناد این قانون چه قدر با اشخاص برخورد داشته ایم. چه قدر جدیت در اجرای این قانون داشته ایم؟ ضمانت اجرایی که شما اشاره کردید در این قانون وجود داشته است، اما آیا واقعا آن ها را به کار برده ایم؟ می بینیم که جدیت زیادی در این بحث نداشته ایم.

بنابراین به این صورت جمع بندی می کنم که برای توفیق در امر شفافیت باید به این سازکارهای مختلف توجه داشته باشیم. عمده اقداماتی که ما انجام می دهیم به نظر من هیجانی و احساسی است و متاسفانه عقلانیتی در آن دیده نمی شود. ما در حوزه شفافیت در برخی موارد شاید فقر اطلاعاتی داشته باشیم و دانش فنی لازم را نداشته باشیم ولی چه قدر در مورد آن صحبت کرده ایم، بحث شده است، در نشست ها و همایش ها بررسی شده است و کتاب هایی در این رابطه نوشته شده است، از نظر من به لحاظ دانش مبارزه با فساد و حرکت به سمت شفافیت اشباع شده ایم، مشکل این جاست که مشخص نیست که چه شخصی چه باید بکند، مشکل فعلی توزیع مسئولیت و پاسخگویی ست یعنی بخواهم با کنایه و طنز رایج میان مردم بگویم، آن ها می گویند مسئولان باید کاری کنند، خود مسئولان هم به یکدیگر می گویند باید کاری کنیم در حالی که اصل نقطه شروع کار ما باید این باشد که چه مقام یا مرجعی چه کاری را، ظرف چه زمانی، با چه بودجه و امکاناتی باید انجام دهد. این چیزی است که ما به آن توجه نداریم و می گوییم یکی کاری انجام دهد.

امین کریم الدینی: تردیدی در درستی این دیدگاه شما نیز نیست که نباید رویکردهای افراطی و تفریطی در این زمینه در پیش گرفت. اگر بدون در نظر گرفتن آن موارد هشت گانه یک باره به سراغ انفصال برویم مشخص است که پیش بینی های لازم را برای این اقدام انجام نداده ایم. ولی به هر حال اگر یک یا چند سال بعداز تصویب، این قانون اجرایی نشد، آیا باید کسی بتواند مطابق این قانون شکایت کند و حتی وزیری را جریمه کند؟ کما این که بعضا در خبرها می شنویم که در کشورهای غربی مقامات عالی رتبه به خاطر جرم های بسیار کوچک مثل این که از کارت اعتباری اداره برای بنزین شخصی استفاده کرده است تا مرز استعفا پیش می روند.

بنابراین من سوالم را طور دیگری مطرح می کنم اگر در بحث شفافیت سازمانی یک سلسله جرم انگاری هایی انجام شود، به گونه ای که اگر مقام مسئولی کاری را انجام نداد؛ جریمه ای برایش مقرر شود، اگر مجدد انجام نداد مثلا جریمه بیشتر شود، و اگر مجدداً انجام نداد منجر به انفصال شود، آیا این درست است؟ با وجود موارد هشت گانه ای، اگر چنین جرم انگاری هم در قانون انجام بگیرد، آیا قانون تکمیل تر نمی شود ؟

دکتر باقر انصاری: من موافق هستم برای هر حکمی که در قانون پیش بینی می شود یک ضمانت اجرایی باشد، ضمانت اجرای شفافیت سازمانی در دل مواد مربوطه اش نیست اما سازکاری که در انتهای آن به اسم شورای عالی شفافیت دیده شده است، چیزی است که آن جا بناست که با توجه به گزارش هایی که وجود دارد که در صورتی که این موارد اجرا بشود این گزارش ها قابل دسترسی است، پیگیری کنند که چرا فلان مدیر این اقدامات را انجام نداده است، و بتوانند بازخواستی انجام دهند و اقدام بعدی را انجام دهند.

یکی از مشکلات ما در حال حاضر این است که انواع بخش نامه ها و دستورالعمل ها را در همین حوزه داریم، در ماده 10 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات می گویند که شما این سوابق را در سایت قرار دهید، و این کار را انجام نمی دهند و کاری انجام نمی شود. در این مورد اولا شخصی نیست که پیگیری کند، اگر پیگیری کند قطعا ضمانت اجرا دارد، چرا که قانون رسیدگی به تخلفات اداری گفته است که ترک وظایف قانونی تخلف است، ولی کسی جرات می کند سراغ فلان مقام رفته و اعلام تخلف کند؟! اگر اعلام تخلف کند هیئت رسیدگی به تخلفات به این تخلف رسیدگی می کند؟!

این ضمانت اجراهای فعلی ما خیلی برای اجرای قانونی با اهداف به این بزرگی بسیار کوچک است، آدم هایی که در آن هستند در این ضمانت اجرای کوچک جا نمی گیرند، به همین خاطر عرض کردم عمدتا مقامات و مدیران ارشدند که باید این تصمیمات را بگیرند و آن ها را نمی شود در این هیئت هایی مثل رسیدگی به تخلفات اداری گنجاند، ضمانت اجرای آن این است که فلان مدیری که اعتقادی به شفافیت ندارد باید عوض شود.