عابدی جعفری: رتبه ایران در مبارزه با فساد در آخر جدول است/ مهمترین مطالب کنوانسیون مبارزه با فساد جرم انگاری و استرداد اموال است/ کنوانسیون فساد را تعریف نکرده و به مصادیق پرداخته است

اکبر بیاتی: حسن عابدی جعفری یکی از چهره های شاخص در دولت جنگ و کابینه مهندس میرحسین موسوی است او سال هاست که فعالیت های اجرایی را رها کرده و در کرسی تدریس در دانشگاه ها مشغول به فعالیت است او همچنین نهادهایی برای مبارزه با فساد را راه اندازی کرده است که از جمله آنها مرکز ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد است.

به گزارش جماران، چندی پیش و مصادف با روز جهانی مبارزه با فساد، او یک سخنرانی در موسسه مطالعات دین و اقتصاد داشته است که به دلیل اهمیت موضوعات مطرح در آن جماران آن را منتشر کرده است.

به گزارش جماران، متن این سخنرانی به این شرح است :

امروز در آستانه روزی هستیم که به عنوان روز جهانی مبارزه با فساد از آن یاد می شود یعنی جهان برای مبارزه با فساد روز معینی را  تعیین کرده اند که هر ساله در این روز فعالیت هایشان را ارزیابی می کنند. فعالیت جدید می کنند برنامه ریزی سال آینده   شان را انجام می دهند

روزی برای فساد

وجه برگزاری چنین روزی هم تصویب کنوانسیونی است که به عنوان "کنوانسیون ملل متحد برای مبارزه با فساد" در آن روز تصویب شده است.  در این کنوانسیون از فساد به طاعون تعبیر شده است و تلاش شده سندی تصویب شود و روز تصویب سند به عنوان روز برای مبارزه با فساد در بیش از 180 کشور جهان در تقویم ها قرار گیرد.

یادی از یک قاضی مرحوم 

سند مصوب مبارزه با فساد کنوانسیون هم به فارسی و هم به انگلیسی موجود است و می توانند به آن مراجعه کنند خوب است که یادی کنیم از مرحوم ولی الله خبره قاضی درستکار و شجاع و فعالی که مدت ها قائم مقام سازمان بازرسی کل کشور بودند و در دوره قائم مقامی ایشان مبارزه با فساد از طریق ایشان به طور جدی صرف از نظر نوع دولت ها پیگیری می شد بنده به عنوان شاهد این را می گویم از خدا برای شادی روح ایشان طلب غفران می کنیم.

سند کنوانسیون مبارزه با فساد سازمان ملل متحد دارای  71 ماده و در هشت فصل تنظیم شده است.

پیشگیری و جرم انگاری در کنوانسیون

در این سند از زبان ملل متحد منظور مبارزه با فساد را توضیح داده است. در فصل اول راجع به مقررات عمومی صحبت کرده که به آن اشاره مختصری خواهم کرد. فصل دوم راجع به تدابیر پیشگیرانه صحبت کرده است یعنی پیش فرضش این بوده است که وقتی با فساد مواجه می شویم پیشگیری قبل از بقیه موارد مورد نظر است و یک فصل گسترده ای است. فصل سوم که مفصل ترین فصل مجموعه است راجع به جرم انگاری صحبت کرده است پیش فرضش این است که آنچه که به عنوان فساد نامیده می شود و باید با آن مبارزه شود در  قالب قوانین کشورها به نام جرم از آن یاد نشده است و بنابراین وقتی اتفاق می افتد کسی نمی تواند با آن از نظر حقوقی مبارزه کند. بنابراین گام دوم بعد از پیشگیری این است که این موارد در کشورها جرم انگاری شوند.

استرداد مجرم یا استرداد اموال؟

برای فصل چهارم عنوان همکاری های بین المللی است. از آنجا که این سند یک سند بین المللی است انتظار این است که کشورهایی که عضو این سند می شوند و این سند را می پذیرند باهم همکاری کنند. فصل پنجم که حساس است و بیشتر باید درباره آن صحبت کرد عنوانش استرداد اموال است. در سطح جهانی اموالی از کشورهایی به کشورهای دیگر توسط افراد مفسد انتقال می یابد که باید به صاحبانش برگردانده شود. ساز و کار چگونگی برگرداندن این اموال در تعدادی از مواد در این فصل ذکر شده است.

فصل ششم همکاری های فنی و تبادل اطلاعات را مطرح کرده است اگر همکاری در هر حوزه بخواهد اتفاق بیفتد باید تبادل اطلاعات صورت بگیرد و همکاری های فنی چه از جانب مرجعی که سند به آن مربوط است به دفتر مقابله با مواد مخدر و جرم سازمان ملل متحد و این مسئولیت به آن واگذار شده است. فصل هفتم که بسیار مهم است ساز و کارهای عملی سازی این سند را مشخص کرده است و در فصل هشتم هم مقررات نهایی گفته شده است.

مساله ای به نام جرم انگاری

بین این فصول مهمترین آن بخش جرم انگاری است و بیشترین تعداد مواد و صفحات این سند را به خود اختصاص داده است معلوم می شود که سازندگان این سند معتقد بوده اند که ما هنوز اول راه هستیم و جرم هایی که باید در حوزه فساد مشمول مقابله قرار بگیرند در کشورها هنوز به صورت جرم در قوه قضائیه شان تلقی نشده اند. 28 ماده از این 71 ماده این کنوانسیون به جرم انگاری اختصاص دارد.

همان طور که گفتم بیست سال از تدوین این سند می گذرد و طی هشت جلسه متوالی در این دو سال بین 2001 تا 2003 با حضور نمایندگان بیش از 180 کشور این سند تصویب شد. شکل تصویبش هم خیلی جالب بود از ساده ترین و مورد توافق ترین مواد شروع کردند تا به دشوارترین ها رسیدند و سرانجام این سند در همین تعداد ماده طی دو سال تصویب شد. در کشور ما هم این گزارش تصویب شد و رسمیت یافت.

این سند ویژگی های مثبت زیادی دارد در عین چالش ها و ضعف هایی که به آن وارد است. برخی از این ویژگی های مثبت را می گویم که حق سند ادا شده باشد و بعد ببینیم ظرف این بیست سال چه دستاوردهایی با خود به همراه داشته و چه چالش هایی هم ایجاد کرده است و برای آینده چه کارهایی در این زمینه باید انجام گیرد.

این سند مبتنی است بر تجارب اسناد و کنوانسیون های قبلی است که به صورت منطقه ای یا کشوری تصویب شده بود و ازاین حیث سندی متکی به تعدادی از اسناد قبل از خود است و این جمع بندی همه آن سندهاست. بنابراین تجربه همه دنیا در این سند جمع شده بود تا بتواندیک سند بین المللی مورد توافق ایجاد شود و این طور شد.  

این سند برای اجراست

به علاوه این سند از ویژگی دیگری برخوردار است و آن این است که توافق جمعی بین اعضایی که در این جلسه حضور داشتند را دارد و در جای جای این سند می گوید ما این سند را تصویب کرده ایم اما از زاویه این سند، هیچ کشور و سازمان بین المللی حق مداخله در امور کشورهای دیگر را در مبارزه با فساد ندارد بنابراین قوانین کشورها در بحث مبارزه با فساد سر جای خود و حاکمیت کشورها کاملا محفوظ است. البته در عین حال می گوید که کشورها در چارچوب قانون اساسی و قوانین جاری خودشان این سند را می توانند اجرا کنند.

سه هدف این سند

در فصل اول این سند سه هدف پیش بینی کرده است اولی این است که ما می خواهیم پیش گیری و مبارزه موثر و کارا با فساد ارتقا و و تحکیم یابد. بنابراین انتظار را در مخاطبان سند ایجاد می کند که سطح پیش گیری و مبارزه با فساد بهبود پیدا کند. هدف بعدی این است که همکاری های بین المللی و کمک های فنی در زمینه پیشگیری و مبارزه با فساد در بحث های مهمی مثل استرداد اموال ارتقا یابد و تسهیل شود. این هم قابل ارزیابی توسط کنوانسیون است و هدف سوم امانت داری، پاسخگویی و مدیریت مناسب امور عمومی و اموال دولتی است یعنی کشورها در زمینه درست کاری، پاسخگویی و مدیریت بهتر امور عمومی و اموال دولتی مورد تشویق و ترغیب قرار گیرد.

تعریفی از فساد در کنوانسیون نیست

در سایر بندهای فصل اول به تعریف اصطلاحات کنواسیون پرداخته است و  جالب است که هیچ تعریفی از فساد ارائه نداده است. البته در جریان جلسات متعدد برای تصویب این کنوانسیون تلاش های زیادی شد تا به تعریف واحدی از فساد برسند اما این تلاش ها به شکست انجامید و نتوانستند به توافق برسند که  بگویند منظورشان از فساد چیست. به همین دلیل در این کنوانسیون فقط مصادیقی از فساد ارائه شده است با این همه، این سند جامع ترین سند مبارزه با فساد در دنیاست و این مورد توافق همه افرادی است که روی مبارزه با فساد کار می کنند و آچه را که باید در مبارزه با فساد باید آورده شود در این سند آمده است هر کدام هم به تفصیل آمده است

ساز و کارهای اجرایی سند چیست؟

حالا این سوال پیش می آید که این سند ضمانت اجرایش چیست؟ تنظیم کنندگان این سند، آن را برای اجرا تدوین کرده اند و بنابراین یک بخش را به عنوان ساز و کارهای چگونگی اجرای سند در خود سند پیش بینی کرده اند، این ساز و کار هم بدیع و جالب است. در این ساز و کار اولا کشورها از طریق دولت ها موظف به اجرای این سند هستند چون عضو شده و آن را امضا کرده اند که آن قانون داخلی شان شود در ایران هم این فرآیند طی شده و محاکم قضایی می توانند به این کنوانسیون و مواد آن استناد کنند و در مورد فساد رای صادر کنند. چون این قانون مصوبه مجلس است و دولت و قوه قضائیه موظف به اجراست.

در مکانیزم کنوانسیون هر دو سال یک بار دولت ها را دور هم جمع می کند و از کشورها گزارش می خواهد تا توضیح بدهند که درباره اجرای سند چه کرده اند بنابراین در هر کشوری یک نهاد مامور اجرای بندهای سند و ارائه گزارش آن به کنوانسیون است.

دیده بانی متفاوت از دولت ها

علاوه بر این در کنوانسیون این طور طراحی شده که یک دیده بان بیرون از این سیستم در سطح بین الملل هم هست  که مرتب میزان فساد را اندازه می گیرد و سال به سال اعلام می کند و یک سازمان مردمی است و ربطی به دولت ها ندارد و متکی به دانشگاه هاست و بررسی ها را می کند. بنابراین اگر کشوری فعالیت کرد و سطح فساد را کاهش داد در نمره اش منعکس خواهد شد .

آثار و دستاوردها

اهالی کنوانسیون معتقدند این مصوبه در سطح جهان بسیار موثر بوده است اما مثل آن شاخصی که از بیرون اندازه گیری می کند شاخص هایی هستند که می توانیم بفهمیم تاثیر کنوانسیون در کشورها چقدر بوده است سازمان شفافیت بین الملل بر نحوه اجرای این مصوفه نظارت دارد و می گوید که فعالیت های شما در زمینه این کنوانسیون باید دستاورد داشته باشد سازمان شفافیت علاوه بر پایش شما میانگین جهانی را هم می دهد.

رتبه ایران پایین تر از استاندارد جهانی

ظرف ده سال گذشته میانگین جهانی رتبه فساد از 43 تغییر نکرده است یعنی میانگین جهانی زیر پنجاه است و در طول این سال ها بهبود نیافته است و بهتر نشده است و دستاورد کنوانسیون این بوده است که لااقل اجازه نداده است این درجه بیشتر شود و نگذاشته اند که فساد از این سطح بدتر بشود. به هر حال این خیلی مهم است که بدانیم آمارهای جهانی می گوید دو سوم کشورهای جهان در مبارزه با فساد نمره مردود دارند و این ساز و کار نتوانسته اند کشورها را از این وضعیت بیرون بکشد و به سمت بهتر شدن سوق بدهد. یا اشکال در خود سند است یا مجریان خوب اجرا نکرده اند که این اتفاق افتاده است.

نکته آخر در مورد وضعیت جمهوری اسلامی است رتبه ایران برای سال های متعدد حدود 25 از 100 بوده است و به این ترتیب ما در آخر جدول قرار داریم رتبه های ما در آخرهای جدول ما قرار دارد و برای کشور ما این کنوانسیون تاثیر تعیین کننده نداشته است. کنوانسیون برای کشورها یک ساز و کار اجرایی پیش بینی کرده که باید با آن ساز و کار اجرایی مصوبه را اجرا کنند. بر همین اساس یکی از مراکز این کشور نقطه ثقل کار روی کنوانسیون می شود و کنوانسیون با این سازمان در ارتباط است در کشور ما وزارت دادگستری این نقش را ایفا می کند. وزارت دادگستری هم یکی از نمایندگانش را مامور این کار کرده است و ساز و کاری برای اجرای این کنوانسیون شکل گرفته حتی یک شورا هم تشکیل شده است که هر از چند گاهی این شورا تشکیل جلسه می دهد. اما بنده ارزیابی از عملکرد آن شورا در کشور ندارم بنا است این شورا اطمینان پیدا کند که مواد کنوانسیون در جمهوری اسلامی ایران دقیقا اجرا شود. این که این شورا چقدر به وظیفه اش عمل کرده است برای من مشخص نیست و در این زمینه یک دستگاه غیر از مجموعه دولت باید این را ارزیابی کند و چالش های دیگری هم هست و من وارد حوزه ایران نمی شوم و سرکار خانم بحری در این باره توضیح خواهند داد.  

ایران چگونه عضو کنوانسیون شد؟

در ادامه جلسه موسسه دین و اقتصاد، بحری درباره عملکرد ایران در اجرای کنوانسیون مبارزه با فساد گفت: ایران این کنوانسیون را در جلسه هیات دولت در 1388 ، در همان ابتدای مطرح شدن در اجلاس مریدا این کنوانسیون را امضا کرد ولی صددرصد آن را نپذیرفت و به اجرای تمامی جزئیات آن متعهد نبود. با این حال هر کشور، وقتی عضو می شود که در داخل کشور مراحل قانونی خود را انجام داده باشد و بعد سند را تقدیم کند تا متعهد به کنوانسیون شناسایی شود. در تصویبی که در دولت انجام شد وزارت دادگستری به سبب جایگاه قانونی این وظیفه را به عهده گرفت.  

یکی از چالش های بزرگ کشور ما اعلام وزارت دادگستری به عنوان نماینده بود. یک دعوای سنتی بین قوه قضاییه و دولت در این زمینه وجود داشت و با همه اختلافات بالاخره رای به نفع وزارت دادگستری صادر شد و کارهای مربوط به کنوانسیون به صورت شورایی اداره می شود و یک دبیرخانه در ساختار کلی وزارتخانه در این زمینه دیده شده است.

بعد از مشخص شدن نماینده و تعهد وقتی در 2003 در کنواسیون مریدا دولت ایران این را تصویب کرد اعلام شده بود که نیازمند مکانیزم ورود هستیم  و یکی از نقاط پیشرفت همین است که پیش بینی در متن خود کنوانسیون شده بود که نیاز به مرور داریم اما همان جا نحوه مرور مشخص نشده بود، شش سال بعد در 2009 در دوحه مکانیزم مرور مشخص شد و این که این باید بر اساس خود اظهاری بر اساس چک لیست های سازمان ملل باشد و این خود ارزیابی ها باید با بازدیدهای میدانی کنترل شود. بر اساس قرعه کشی کشورهایی به این شکل مورد ارزیابی قرار می گیرند و خوشبختانه در دو دور قرعه کشی اسم ایران در قرعه کشی در آمد و در فصل 2 و 5 جزو اولین کشورهایی بود که اسمش در آمد که عملکردش مرور شود.

چالش های ایران در مسیر اجرای کنوانسیون

فصل سه مصوبه کنوانسیون یک سند حقوقی است و به شدت تاکید دارد که امور مبارزه با فساد باید حقوقی شود و تاکید می کند که اگر قرار بر مبارزه با فساد است باید لوازم و امکانات حقوقی آن فراهم شود و قوانین جرم انگاری اتفاق افتاده باشد . در فصل سوم هر ماده درباره جرم انگاری یک موضوع صحبت می کند مثلا در رشوه خواری ماموران دولتی یا بخش خصوصی یا حمایت از شاهدین  به طور مفصل صحبت می کند و می گوید وظیفه کشورها چیست و چه چیزی را باید جرم بدانند.

در تجربه مرور ایران چند تجربه موفق مثلا تشکیل مجتمع قضایی مبارزه با جرایم اقتصادی  به عنوان یک تجربه ویژه مورد توجه بوده است البته چالش هایی هم مطرح شده است مثلا اصلا رشوه خواری بخش خصوصی در قوانین ما دیده نشده است یا مثلا در برخورد با رشوه خواری قانونی برای جرم انگاری رشوه دهنده وجود ندارد.

 یا اگر فردی در شرکتی فسادی را افشا کند قانون فعلی برای حمایت از او، خیلی گسترده نیست و فرد افشاکننده به اندازه کافی حمایت نمی شود و این مشکل خیلی بزرگی است یا کنوانسیون می گوید هر کسی موظف است که بگوید منشاء درآمدش چه بوده است و ثابت کند که منشاء درآمدش سالم است . ما در قانون این را نداریم  و می گوییم منشاء درآمد بدون سوال درست است. کنوانسیون بعد از بررسی اینها را در مورد ما مشکل دانست و برخی از اینها در قانون مجازات اسلامی این حل شده است و در جاهایی موضوع دیده شد یا حمایت از شاهدین بهتر شده است اما در منشاء دارایی ها ما مشکلاتی را داریم.

در موضوع  استرداد اموال که شاخص ترین فصل کنوانسیون است ، چک لیستی که تهیه شده خیلی پیشرفته است. در پیش گیری تمامی ارکان جامعه را در نظر می گیرد و می گوید هر کشوری باید استراتژی مبارزه با فساد داشته باشد و جزئیات آن را بیان می کند.

در فصل پنجم که درباره استرداد اموال به یغما رفته بود تا قبل از کنوانسیون وقتی بحث از استرداد مجرم بود ولی مشخص نبود که اموال که از دست مردم خارج شده بود چه سرنوشتی پیدا می کند ین کنوانسیون در این زمینه می گوید باید منشاء اموال شناسایی شود و اگر این منشاء نادرست باشد یعنی فساد اتفاق افتاده و باید بر اساس مکانیزم های کاملا قانونی این اموال در کشوری که در آن دزدی شده است فریز شده و بعد به کشور اصلی مسترد شود فصل پنجم در این باره است اف ای تی اف و قانون پول شویی بر این مساله تاکید دارد و یکی از مسائل چالش برانگیز است.

موضوع استرداد اموال یکی از نقاط ضعف ماست

در فصل پنجم شرایط ما امیدوار کننده نبوده است با وجود این که ضرورت زیادی برای این مساله احساس می شود یکی از بزرگترین نقاط ضعف ما این فصل پنجم و استرداد اموال است. دادگستری در آن زمان تلاش بسیاری کرد تا با جمع کردن متخصصان این امر در قوه قضائیه و دیوان عالی کشور آن را حل کند ولی این تلاش ها به نتیجه قابل قبولی نرسیده است این در حالی است که کشورهای زیادی فقط و فقط با استفاده از این کنوانسیون موفق به استرداد اموالشان شده اند موفق ترین کشورها نیجریه است. در اساس و نتیجه گیری کلی عرض می کنم کنوانسیون می تواند مشکلات زیادی داشته باشد اما اثرات مثبتش برای ما خیلی بیشتر از مشکلاتش است حداقل این که به ما یک مسیر و نقشه راهی که چطور شروع کنیم و به کجا می خواهیم برسیم نشان می دهد چون به نظر می رسد.

الان وزارت دادگستری باید از گزارشی که جمع بندی کرده به نحو احسن در کشور استفاده کند و مشخص کند چالش هایی که در زمینه اجرای کنوانسیون و مبارزه با فساد در کشور شناسایی شده چیست و کشور چه برنامه هایی برای آن دارد ؟ آیا قرار است این چالش ها فقط برای نمایش به بازدیدکننده خارجی رفع شود یا واقعا به می خواهیم سمتی برویم که برای آن چالش ها اقدامات ویژه انجام دهیم. چون تاکنون برای اجرای این کنوانسیون استراتژی نداشته ایم تلاش ها بطئی و موردی بوده است.